Auswirkung der beitrags- und steuerfreien Entgeltumwandlung bei der betrieblichen Altersversorgung auf die Sozialversicherungen sowie die Finanzen des Bundes
der Abgeordneten Matthias W. Birkwald, Sabine Zimmermann (Zwickau), Klaus Ernst, Susanna Karawanskij, Katja Kipping, Jutta Krellmann, Norbert Müller (Potsdam), Azize Tank, Dr. Axel Troost, Kathrin Vogler, Harald Weinberg, Katrin Werner, Birgit Wöllert, Pia Zimmermann und der Fraktion DIE LINKE.
Vorbemerkung
„Die abgabenfreie Entgeltumwandlung ist ein Teil der politisch gewollten Umbaustrategie in der Alterssicherung in Deutschland, hin zu mehr Kapitalfundierung, einer Entlastung des Staates wie (z. T.) der Arbeitgeber“, so führte der langjährige Vorsitzende des Sozialbeirats, Prof. Dr. Winfried Schmähl, in seiner Stellungnahme zur Entfristung der abgabenfreien Entgeltumwandlung im Rahmen der Anhörung zum „Entwurf eines Gesetzes zur Förderung der betrieblichen Altersversorgung“ im Jahr 2007 einleitend aus (vgl. Ausschussdrucksache 16(11)762 (neu)).
Mit dem Altersvermögensgesetz (AVmG) aus dem Jahr 2001 hat die damalige rot-grüne Bundesregierung den Abschied der Rentenpolitik von der Lebensstandardsicherung allein aus der gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) eingeläutet. Um die entstehende Sicherungslücke zu schließen, wurde neben der zusätzlichen geförderten kapitalgedeckten Altersvorsorge (Riester-Rente) ab dem Jahr 2002 ein Rechtsanspruch auf Entgeltumwandlung in der sogenannten zweiten Säule, der betrieblichen Altersversorgung (bAV), eingeführt. Der Ausbau der bAV durch die abgabenfreie Entgeltumwandlung wurde unter anderem damit begründet, dass sie „besonders geeignet [ist], die verschiedenen Lebensrisiken ergänzend abzusichern und damit für ein lebensstandardsicherndes Einkommen im Alter zu sorgen. Sie entspricht vielfach dem Leistungsspektrum der Rentenversicherung und ist häufig sicherer und effektiver als eine private Vorsorge“ (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung zum AVmG, Bundestagsdrucksache 14/5068, S. 10).
Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte können seither von ihrem Arbeitgeber oder ihrer Arbeitgeberin verlangen, dass ein Teil ihres Bruttoentgelts bis zu einem Wert von 4 Prozent der jährlichen Beitragsbemessungsgrenze (BBG) von aktuell 72 600 Euro (West) – das entspricht einer Jahressumme von 2 904 Euro – monatlich für die bAV steuer- und sozialabgabenfrei umgewandelt werden kann. Von der Entgeltumwandlung sind versicherungsfreie Minijobbende, Selbstständige sowie freiwillig Versicherte ausgeschlossen. Zudem steht der Rechtsanspruch auf Entgeltumwandlung unter einem Tarifvorbehalt. Eine Umwandlung von Entgelt, das auf Grundlage eines Tarifvertrags gezahlt wird, ist daher nur dann möglich, wenn ein Tarifvertrag dies ausdrücklich vorsieht. Je nach Durchführungsweg sind seit dem Jahr 2005 weitere 1 800 Euro bei Neuzusagen steuerfrei umwandelbar (bei den Durchführungswegen Direktzusagen und Unterstützungskassen gilt eine unbegrenzte Steuerfreiheit). Mit dem GKV-Modernisierungsgesetz (GMG) sind seit Anfang 2004 in der Auszahlungsphase von den Beschäftigten i. d. R. die vollen Kranken- und Pflegeversicherungsbeiträge auf die erworbenen Anwartschaften aus der bAV zu entrichten.
Auch die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber sparen in der Ansparphase ihren Anteil an den Sozialversicherungsbeiträgen durch die Entgeltumwandlung ein. Dennoch sind sie bisher nicht verpflichtet, sich mit eigenen Beiträgen am Aufbau der bAV zu beteiligen. Selbst zur Einzahlung des von ihnen eingesparten Teils der Sozialbeiträge gibt es keine Pflicht. Und dass, obwohl die Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung Bestandteil der Arbeitnehmerentgelte sind. Gerade kleine und mittlere Unternehmen behalten so zulasten der Beschäftigten die gesparten Sozialversicherungsbeiträge stillschweigend ein und erzielen somit einen Extraprofit. Auch müssen sich die Unternehmen im Gegensatz zu den Beschäftigten nicht an den Kranken- und Pflegeversicherungsbeiträgen in der Auszahlungsphase der Betriebsrente beteiligen.
Insgesamt ergeben sich durch die Sozialabgaben- und Steuerfreiheit des umgewandelten Bruttoentgelts komplexe Rückwirkungseffekte auf die einzelnen Sozialversicherungszweige und deren Versicherten mit äußerst problematischen Verteilungseffekten: Zunächst führt die Sozialabgabenfreiheit bei der Entgeltumwandlung zu Mindereinnahmen bei allen Sozialversicherungszweigen und somit tendenziell zu höheren Beitragssätzen vor allem in der Kranken-, Pflege- und Arbeitslosenversicherung. Zwar werden die Mindereinnahmen in der gesetzlichen Rentenversicherung (weitgehend) durch den geringeren Anstieg der sozialversicherungspflichtigen Entgelte kompensiert. Zugleich fallen aber auch die Rentenanpassungen entsprechend geringer aus und führen letztendlich zu niedrigeren Anwartschaften als auch zu niedrigeren Renten in der gesetzlichen Rentenversicherung. Hiervon sind alle Versicherten betroffen; auch diejenigen die von der Förderung nicht profitieren können (Rentnerinnen und Rentner, freiwillig Versicherte, Arbeitslose etc.) oder dürfen (aufgrund von Tarifvorbehalten). Dies ist umso problematischer, da in diesen Fällen keine Ansprüche aus der bAV bestehen, die die geringeren Anwartschaften als Folge der Entgeltumwandlung kompensieren könnten. Die solidarische Sicherung der gesetzlichen Rentenversicherung wird hier geschwächt, ohne dass der Ausfall ersetzt wird. Auch bei denen, die an der Entgeltumwandlung teilnehmen, verringern sich im selben Umfang Ansprüche auf die gesetzliche Rente und andere Sozialversicherungsleistungen.
Aus diesem Grund warnte jüngst auch der Präsident der Deutschen Rentenversicherung Bund, Dr. Axel Reimann, vor einer weiteren Ausweitung der abgabefreien Entgeltumwandlung: „Man muss sich darüber im Klaren sein, dass jede Erweiterung der abgabefreien Entgeltumwandlung die Rentenversicherung […] schwächt.“ Und weiter: „Eine Ausweitung der sozialabgabenfreien Entgeltumwandlung erscheint mir aber nicht der geeignete Schlüssel, um zu einer umfassenden Sicherung des Alterssicherungssystems zu kommen“ (Handelsblatt vom 2. März 2015).
Dennoch erklärte die Bundesministerin für Arbeit und Soziales, Andrea Nahles, jüngst, dass das Ziel eines weiteren Auf- und Ausbaus der bAV keineswegs dem Bekenntnis zur gesetzlichen Rentenversicherung als tragende Säule des Alterssicherungssystems entgegenstehe (vgl. „Die Zukunft der Alterssicherung gemeinsam gestalten“, in: Betriebliche Altersvorsorge 5/2014, S. 405). Aufgrund der dargestellten Auswirkungen der Entgeltumwandlung auf die einzelnen Sozialversicherungszweige und insbesondere auf das Leistungsniveau der gesetzlichen Rentenversicherung ist diese Aussage wenig nachvollziehbar.
Ein weiterer negativer verteilungspolitischer Effekt besteht darin, dass tarifliche Regelungen zur Entgeltumwandlung zu einer Einengung der verteilungspolitischen Handlungsmöglichkeiten der Gewerkschaften führen: „Tarifpolitische Erfolge bei der Altersvorsorge gab und gibt es auf Dauer nicht zum Nulltarif. Eine (stärkere) Beteiligung der Arbeitgeber an der Finanzierung, die über die eingesparten Sozialversicherungsbeiträge hinausgeht, wird in der Regel bei anderen tarifpolitischen Forderungen gegengerechnet“ (Bispinck, Reinhard: Sozial- und Arbeitsmarktpolitische Regulierung durch Tarifvertrag, In: Sozialpolitik und Sozialstaat. Festschrift für Gerhard Bäcker. Wiesbaden 2012, S. 216).
Aufgrund der zahlreichen problematischen Verteilungseffekte war die Sozialabgaben- und Steuerfreiheit bei der Entgeltumwandlung zunächst bis zum 31. Dezember 2008 begrenzt worden. Sie war lediglich als „Anschubfinanzierung“ gedacht. Indes wurde sie mit dem Gesetz zur Förderung der betrieblichen Altersversorgung (Bundestagsdrucksache 16/6539) endgültig entfristet. Jetzt wurde die „möglichst hohe Flächendeckung der staatlich geförderten zusätzlichen Altersvorsorge“ sogar als „eine Daueraufgabe“ benannt (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs, Bundestagsdrucksache 16/6539, S. 5). Genau zwei Jahre zuvor hatte das Bundesministerium noch genau gegenteilig argumentiert: „Die erreichte Dynamik beim Auf- und Ausbau der betrieblichen Altersversorgung sollte nicht mit höheren Beitragssätzen in der Sozialversicherung erkauft werden. […] Außerdem führt die Beitragsfreiheit innerhalb des Systems der gesetzlichen Rentenversicherung zu Verteilungseffekten, die auf Dauer nicht akzeptabel sind. […] Deshalb ist die Beitragsbefreiung der Entgeltumwandlung mit guten Gründen nach geltendem Recht bis Ende 2008 befristet“ (Bundesministerium für Arbeit und Soziales und Bundesministerium der Finanzen: „Alterssicherungspolitik auf gutem Weg. Bericht zur zusätzlichen Altersvorsorge“, Berlin, 28. November 2006).
Zudem wurde bereits damals moniert, dass keine gesicherten Daten über die Verluste, der Sozialversicherungszweige sowie über die Verteilungswirkung durch die Entgeltumwandlung vorlägen. Dieser unbefriedigende Zustand hält bis heute an. Lediglich die Verdienststrukturerhebung des Statistischen Bundesamtes für das Jahr 2008 weist Daten zum Umfang zur Verteilung der Entgeltumwandlung aus. Danach wurden rund 7 Mio. Euro über eine Entgeltumwandlung in bAV investiert (vgl. Pressemitteilung Nr. 482 des Statistischen Bundesamtes vom 21. Dezember 2010). Wird unterstellt, dass der gesamte Betrag sozialversicherungsfrei bleibt, entgingen der Sozialversicherung somit knapp 3 Mrd. Euro und der gesetzlichen Rentenversicherung rund 1,5 Mrd. Euro.
Vor dem Hintergrund der aktuellen Reformüberlegungen des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales zur Stärkung der bAV ergeben sich zahlreiche Fragen zu den problematischen Verteilungseffekten sowie zu den Auswirkungen der abgabefreien Entgeltumwandlung auf die Sozialversicherungssysteme und die Finanzen des Bundes. Sie bedürfen deshalb einer dringenden und umfassenden Klärung, bevor weitere Reformschritte in Angriff genommen werden.
Wir fragen die Bundesregierung:
Auswirkungen der Sozialabgabenfreiheit auf die Sozialversicherungszweige und deren Leistungsumfang
Fragen30
Wie hoch sind nach Kenntnis der Bundesregierung die Beitragsausfälle durch die beitragsfreie Entgeltumwandlung für die gesetzliche Rentenversicherung, gesetzliche Krankenversicherung, gesetzliche Pflegeversicherung sowie Arbeitslosenversicherung seit dem Jahr 2002 (bitte pro Jahr, absolut sowie anteilig bezogen auf die jeweiligen Beitragseinnahmen aufschlüsseln)?
Trifft es zu, dass die beitragsfreie Entgeltumwandlung zu tendenziell höheren Beitragssätzen in der gesetzlichen Krankenversicherung, gesetzlichen Pflegeversicherung sowie Arbeitslosenversicherung führt, und teilt die Bundesregierung die Auffassung, dass die Auswirkungen der beitragsfreien Entgeltumwandlung im Widerspruch zum Ziel der Bundesregierung steht, Beschäftigte und Unternehmen nicht durch höhere Sozialversicherungsbeiträge zu belasten (bitte erläutern)?
Welche Auswirkungen hat die beitragsfreie Entgeltumwandlung nach Kenntnis der Bundesregierung jeweils auf die Beitragssatzentwicklung der gesetzlichen Rentenversicherung, gesetzlichen Krankenversicherung, gesetzliche Pflegeversicherung sowie Arbeitslosenversicherung seit dem Jahr 2002 gehabt?
Welche Leistungsnachteile entstehen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, die sich an der beitragsfreien Entgeltumwandlung beteiligen und in der Arbeitslosenversicherung pflichtversichert sind?
Wie hoch wären die monetären Leistungseinbußen (in Euro und anteilig) eines im jeweiligen Versicherungszweig pflichtversicherten Beschäftigten bei einem theoretischen Leistungsfall je 100 Euro monatlich durchgängig umgewandeltes Bruttoentgelt im jeweiligen Bemessungszeitraum, getrennt nach Höhe des Einkommens (mindestens Durchschnittsverdiener, in Höhe der BBG der Krankenversicherung, in Höhe der BBG der Rentenversicherung und mindestens 1 200 Euro oberhalb der BBG der Rentenversicherung) beim monatlichen Arbeitslosengeld (bitte für Fälle mit und ohne Kinder angeben), monatlichen Krankengeld, monatlichen Übergangsgeld, Elterngeld (ohne Besonderheiten wie Geschwisterbonus u. Ä.), bei der Standardrente, wenn in heutigen Werten gerechnet über 45 Jahre durchgehend 100 Euro monatlich umgewandelt worden wären?
Für welche weiteren Lohnersatzleistungen hat die beitragsfreie Entgeltumwandlung monetäre Leistungseinbußen zur Folge?
Stimmt die Bundesregierung der Aussage zu, dass die beitragsfreie Entgeltumwandlung dazu führt, dass alle Rentenansprüche und -anwartschaften in der gesetzlichen Rentenversicherung geringer ausfallen, als es bei der Beitragspflicht der Entgeltumwandlung der Fall wäre, und wenn ja, gilt dies ebenfalls unabhängig davon, ob die betreffenden Versicherten und Rentnerinnen und Rentner selbst Entgelt umgewandelt haben oder nicht, unabhängig davon, ob die Renten und Rentenanwartschaften aufgrund einer sozialversicherungspflichtigen Tätigkeit, freiwilliger Beitragszahlungen, Zeiten der Kindererziehung, Pflege oder anderen Tatbeständen entstanden sind (bitte erläutern)?
Wie wird die Bundesregierung dafür Sorge tragen, dass etwa gesellschaftlich anerkannte Leistungen im Rentenrecht, wie Kindererziehung oder Pflege, durch die beitragsfreie Entgeltumwandlung nicht entwertet werden (bitte begründen)?
Wie groß wäre der rentenmindernde Effekt, wenn 25, 50, 75 oder 100 Prozent der beitragspflichtigen Versicherten in der gesetzlichen Rentenversicherung 4 Prozent ihres Bruttoentgelts umwandeln würden (bitte auf der Basis der aktuellsten verfügbaren Zahlen angeben)?
Wie hoch wären jeweils die Beitragsausfälle für die gesetzliche Rentenversicherung, gesetzliche Krankenversicherung und Arbeitslosenversicherung, wenn 25, 50, 75 oder 100 Prozent der beitragspflichtigen Versicherten 4 Prozent ihres Bruttoentgelts umwandeln würden (bitte auf Basis der aktuellsten verfügbaren Zahlen angeben)?
Verteilungswirkung und -effekte durch die beitragsfreie Entgeltumwandlung
Teilt die Bundesregierung die Auffassung, dass sich Versicherte, die sich an der beitragsfreien Entgeltumwandlung beteiligen, aufgrund des Sachleistungsprinzips in der Kranken- und Pflegeversicherung, wonach die Leistungen für die Versicherte und den Versicherten unabhängig davon gewährt werden, in welcher Höhe zuvor Beiträge entrichtet wurden, sich tendenziell gegenüber Versicherten besserstellen, die kein beitragspflichtiges Entgelt umwandeln können oder dürfen (bitte erläutern)?
Teilt die Bundesregierung die Aussage, dass Versicherte, die zwar Entgelt umwandeln, deren Einkommen jedoch oberhalb der Beitragsbemessungsgrenze in der gesetzlichen Rentenversicherung liegt, trotz beitragsfreier Entgeltumwandlung zwar den Höchstbeitrag entrichten, aber faktisch nicht von der Beitragsfreiheit profitieren, aber dennoch eine geringere Bewertung ihrer Rentenanwartschaften und -ansprüche hinnehmen müssen (bitte erläutern)?
Teilt die Bundesregierung die Auffassung, dass die beitragsfreie Entgeltumwandlung im Rahmen der bAV schon deshalb keine allgemeingültige Kompensation für das sinkende Leistungsniveau in der gesetzlichen Rentenversicherung sein kann, weil eine gegenüber der gesetzlichen Rentenversicherung analoge Absicherung bei Invalidität oder Tod durch die bAV nicht zwingend vorgeschrieben ist (bitte erläutern)?
Teilt die Bundesregierung die Auffassung, dass durch die beitragsfreie Entgeltumwandlung auch Versicherte mit Erwerbsminderungsrenten betroffen sind, weil aufgrund der individuellen rentenrechtlichen Bewertung die für die Höhe der Erwerbsminderungsrente maßgebenden Zurechnungszeiten bis zum 62. Lebensjahr begrenzt sind und diese somit insbesondere für jene Versicherten deutlich geringer ausfallen, die zuvor Teile ihres Entgelts beitragsfrei umgewandelt haben und dadurch nicht nur deutlich höhere Anwartschaften in der bAV erwerben müssten, sondern gegen das Invaliditätsrisiko in der bAV abgesichert sein müssten, um die ansonsten niedrigere Erwerbsminderungsrente aus der gesetzlichen Rentenversicherung kompensieren zu können (bitte erläutern)?
Trifft es zu, dass sich durch die beitragsfreie Entgeltumwandlung die Einkommensungleichheit im Alter weiter verstärkt, da gerade diejenigen, die aufgrund ihres höheren Arbeitsentgelts vergleichsweise hohe Ansprüche in der gesetzlichen Rentenversicherung erwerben, auch die beitragsfreie Entgeltumwandlung stärker nutzen (bitte erläutern)?
Trifft es zu, dass sich durch die beitragsfreie Entgeltumwandlung die Arbeitskosten der Arbeitgeber um ca. 20 Prozent auf den durch die Arbeitnehmerin bzw. den Arbeitnehmer umgewandelten Entgeltbetrag (bis zur BBG) verringern? Wenn ja, trifft es zu, dass die zu entrichtenden Beiträge der Arbeitgeber an die Sozialversicherung Bestandteil des Arbeitsentgelts der Beschäftigten sind (s. o.), und wie bewertet die Bundesregierung die häufig stattfindende Nichtweitergabe der eingesparten Sozialversicherungsbeiträge an die Beschäftigten (Weber/Beck „Entgeltumwandlung in Deutschland: Eine Analyse auf Basis der Verdienststrukturerhebung“, in Betriebliche Altersversorgung 7/2014, S. 601; bitte erläutern)?
Wieso hat die Bundesregierung bisher darauf verzichtet, die Arbeitgeber gesetzlich dazu zu verpflichten, die eingesparten Sozialbeiträge auf den Umwandlungsbetrag der Arbeitnehmerin bzw. des Arbeitnehmers an diese bzw. diesen weiterzugeben (bitte erläutern)?
Wie hoch ist der Anteil der Arbeitgeber von Beschäftigten, die die eingesparten Sozialbeiträge nicht an ihre Beschäftigten weitergegeben haben (bitte für die Jahre 2002, 2005, 2008, 2010 sowie 2012 aufschlüsseln)?
Wie hoch ist der Gesamtbetrag der von den Arbeitgebern eingesparten Sozialbeiträge, die sie nicht an ihre Beschäftigten weitergegeben haben (bitte für die Jahre 2002, 2005, 2008, 2010 sowie 2012 aufschlüsseln)?
Wie hoch ist der Anteil der Arbeitgeber, die die gesamten eingesparten Sozialbeiträge (Arbeitgeber- und Arbeitnehmeranteil) auf den Umwandlungsbetrag an die Beschäftigten weitergegeben haben (bitte für die Jahre 2002, 2005, 2008, 2010 sowie 2012 aufschlüsseln)?
Warum hat die Bundesregierung bisher darauf verzichtet dafür zu sorgen, dass sich die Arbeitgeber paritätisch an der Finanzierung der Beiträge der Beschäftigten zur Kranken- und Pflegeversicherung, die auf den Rentenzahlbetrag aus der bAV in der Auszahlungsphase zu zahlen sind, beteiligen (bitte begründen)?
Steuerpolitische Aspekte bei der Entgeltumwandlung
Wie hoch sind nach Kenntnis der Bundesregierung die Steuerausfälle inklusive Solidaritätszuschlag durch die beitragsfreie Entgeltumwandlung seit dem Jahr 2002 (bitte pro Jahr aufschlüsseln)? Wie verteilen sich diese Steuerausfälle auf den Bund und die einzelnen Bundesländer (bitte für vor und nach dem Länderfinanzausgleich angeben)?
Wie hoch wären die steuerlichen Vorteile (alle Werte auf Basis des Jahres 2014), die durch die abgabenfreie Entgeltumwandlung aufgrund des tendenziell niedrigeren (Grenz-)Steuersatzes in der Bezugsphase im Vergleich zur Ansparphase bei einer versicherten Person nach 45 Beitragsjahren, mit einem halben Durchschnittsverdienst im Vergleich zur selben Person in der Rentenphase, mit einem Durchschnittsverdienst im Vergleich zur selben Person in der Rentenphase, mit einem doppelten Durchschnittsverdienst im Vergleich zur selben Person in der Rentenphase entstehen, und wie ändern sich diese Werte, wenn unterstellt würde, dass im Jahr 2014 bereits 100 Prozent der Arbeitnehmerbeiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung steuerfrei und 100 Prozent der Rente steuerpflichtig wären?
Aktueller Forschungsstand zu den finanziellen- und verteilungspolitischen Auswirkungen der abgabenfreien Entgeltumwandlung
Welche Studien bzw. aktuellen Studien und Untersuchungen sind der Bundesregierung bekannt, die die Auswirkungen der abgabenfreien Entgeltumwandlung nach § 3 Nummer 63 des Einkommensteuergesetzes (EStG) und § 1 Absatz 1 Nummer 4 und 9 der Sozialversicherungsentgeltverordnung (SvEV) auf die einzelnen Zweige der Sozialversicherung, die Steuerausfälle des Bundes sowie die Verteilungswirkung untersuchen?
Wann ist mit ersten Zwischenergebnissen bzw. Endergebnissen sowie einer Veröffentlichung der Studie „Optimierungsmöglichkeiten bei bestehenden steuer- und sozialversicherungsrechtlichen Förderregelungen der betrieblichen Altersversorgung“ durch das Bundesministerium der Finanzen zu rechnen (bitte geplanten bzw. voraussichtlichen Veröffentlichungstermin nennen)?
Trifft es zu, dass der Fokus der Studie im Wesentlichen darauf abzielt, durch steuer- und sozialversicherungsrechtliche Maßnahmen den Verbreitungsgrad gerade bei der Personengruppe der Geringverdienenden und der weniger gut ausgebildeten Beschäftigten deutlich zu erhöhen, zugleich aber die Fragen zum Komplex der Verteilungswirkung der abgabenfreien Entgeltumwandlung sowie deren Auswirkungen auf die Sozialversicherung sowie die Finanzen des Bundes unberührt lässt (bitte erläutern)?
Wie hoch sind die Kosten für die an den Lehrstuhlinhaber für Betriebswirtschaftliche Steuerlehre an der wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Universität Würzburg, Prof Dr. Dirk Kiesewetter, vergebene Studie?