Weitere Hintergründe zum Entwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Übertragung der Aufsicht über Finanzanlagenvermittler auf die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht
der Abgeordneten Stefan Liebich, Fabio De Masi, Jörg Cezanne, Klaus Ernst, Michael Leutert, Thomas Lutze, Pascal Meiser, Victor Perli, Bernd Riexinger, Alexander Ulrich, Dr. Sahra Wagenknecht und der Fraktion DIE LINKE.
Vorbemerkung
Die Insolvenz des Zahlungsdienstleisters Wirecard hat aus Sicht der Fragestellerinnen und Fragesteller eine Reihe von Schwachstellen in der behördlichen Überwachung des Finanzmarkts zu Tage gefördert. Neben Versäumnissen auf Ebene der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) und dem Lobbyismus des Bundeskanzleramts und Bundesministeriums der Finanzen für Wirecard in China ist nach Auffassung der Fragestellerinnen und Fragesteller insbesondere deutlich geworden, dass das Nebeneinander unterschiedlicher Behörden mit teils unklaren Zuständigkeiten sowie der sorglose Umgang mit Testaten durch Wirtschaftsprüfungsgesellschaften erhebliche Risiken für Angestellte, Anlegerinnen und Anleger und den Wirtschaftsstandort Deutschland darstellen. Dass staatliche Aufsichtsorgane nicht über die Ressourcen verfügen, eine solche kriminelle Energie wie bei Wirecard aufzudecken, hat den Ursprung in einer Zeit, als der „schlanke Staat“ angesagt war.
Aus Sicht der Fragenstellerinnen und Fragesteller stellen unklare und regional wie thematisch fragmentierte Behördenzuständigkeiten in Deutschland dabei keine Ausnahme, sondern vielmehr die Regel dar. So wird beispielsweise der Vertrieb von Finanzanlagen wie Investmentvermögen und Vermögensanlagen an Privatanlegerinnen und Privatanleger in Deutschland von drei unterschiedlichen Stellen beaufsichtigt.
Während Finanzdienstleistungsinstitute, wie z. B. Banken, von der BaFin beaufsichtigt werden, unterstehen gewerbliche Finanzanlagenvermittler (§ 34 f der Gewerbeordnung – GewO) sowie Honorar-Finanzanlagenberater (§ 34 h GewO) der Aufsicht der Gewerbeämter und der Industrie- und Handelskammern (IHKs). Bestimmte Arten der Anlageberatung und Anlagevermittlung sind also von der Erlaubnispflicht nach § 32 Absatz 1 des Kreditwesengesetzes (KWG) ausgenommen; Finanzanlagenvermittlerinnen und Finanzanlagenvermittler benötigen für Anlageberatung und Anlagevermittlung, in der ausschließlich Investmentvermögen bzw. Fondsprodukte nach dem Kapitalanlagegesetzbuch (KAGB) und Vermögensanlagen nach dem Vermögensanlagengesetz (VermAnlG) vertrieben werden, nur eine Gewerbeerlaubnis. Diese „kleine Erlaubnis“ wird auch als Bereichsausnahme bezeichnet.
Eine aktuelle Aufstellung über die unterschiedlichen Zuständigkeiten auf Ebene der Bundesländer bei der „Aufsicht“ über Finanzanlagenvermittler und Honorar-Finanzanlagenberater findet sich unter https://www.dihk.de/resource/lob/4956/7dfda74a8788b5e00add968e8e258745/laenderzustaendigkeiten-fav-hof-34f-data.pdf.
Während im Falle von Finanzdienstleistungsinstituten damit die Produkt- und die Vertriebsaufsicht auf Ebene der BaFin gebündelt sind (dies betrifft produktseitig im Kern den Vollzug des Kapitalanlagegesetzbuches sowie des Vermögensanlagengesetzes sowie vertriebsseitig den Vollzug des Wertpapierhandelsgesetzes sowie der Wertpapierdienstleistungs-Verhaltens- und Organisationsverordnung durch die BaFin), fallen Produkt- und Vertriebsaufsicht im Falle gewerblicher Vermittlerinnen und Vermittler auseinander. IHKs und Gewerbeämter sind damit formell für die Aufsicht über den Vertrieb von Produkten zuständig, für deren rechtskonforme Auflage und Bewerbung sie selbst nicht zuständig sind und für deren Bewertung und Verständnis nach bisherigem Kenntnisstand keine ausgewiesene Fachkompetenz vorliegt (vgl. die Aussagen von Dorothea Mohn, Verbraucherzentrale Bundesverband, in der öffentlichen Anhörung am 27. Mai 2020).
Aus § 24 Absatz 1 der hier einschlägigen Finanzanlagenvermittlungsverordnung geht zudem hervor, dass die für die Kontrolle der Dienstleistungsqualität gegenüber Privatanlegerinnen und Privatanlegern maßgebliche Überprüfung der gesetzlichen Wohlverhaltenspflichten nicht durch Gewerbeämter und IHKs selbst, sondern von durch die Vermittler selbst zu bestellende Wirtschaftsprüfer zu erfolgen hat, deren Prüfberichte wiederum durch die Vermittlerinnen und Vermittler bei den zuständigen IHKs und Gewerbeämtern vorzulegen sind. Auch wenn an dieser Stelle die Prüfungen üblicherweise nicht von den bekannten großen Prüfungsgesellschaften (sog. Big Four) vorgenommen werden, lagert der Gesetzgeber die hoheitliche Überwachung öffentlichen Rechts an privatwirtschaftliche Akteurinnen und Akteure aus, die obendrein von den zu prüfenden Gewerbetreibenden beauftragt und bezahlt werden (vgl. https://www.finanzwende.de/blog/problematische-pruefer/?L=0).
Die Bundesregierung hat in ihrem Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD angekündigt, die Aufsicht über gewerbliche Finanzanlagenvermittler und Honorar-Finanzanlagenberater auf die BaFin zu übertragen und im März 2020 einen Regierungsentwurf vorgelegt, der am 7. Mai 2020 in Erster Lesung parlamentarisch beraten wurde. Aus Sicht der Fragestellerinnen und Fragesteller ist es unverständlich, aus welchen Gründen das parlamentarische Verfahren nicht deutlich früher eingeleitet wurde. Spätestens die Lehren aus dem Fall Wirecard sollten nun Anlass geben, das Verfahren schnellstmöglich zum Abschluss zu bringen.
Mit Blick auf die oben beschriebenen Zusammenhänge und die in Form und Inhalt nach Meinung der Fragestellerinnen und Fragesteller teilweise bemerkenswerten Diskussionen um die Frage, ob überhaupt eine Bündelung der bisher thematisch und regional fragmentierten Aufsicht erfolgen soll, fragen wir die Bundesregierung nach weiteren Hintergründen zur bisherigen Aufsichtsstruktur und den damit einhergehenden Risiken.
Wir fragen die Bundesregierung:
Fragen20
Was sind für die Bundesregierung nach aktuellem Stand und nach Abschluss der Öffentlichen Anhörung des Finanzausschusses die ausschlaggebenden Gründe, um von der sog. Bereichsausnahme abzukehren und gewerbliche Finanzanlagenvermittler sowie Honorar-Finanzanlagenberater unter BaFin-Aufsicht zu stellen?
Welche Erkenntnisse zieht die Bundesregierung bezüglich des noch abzuschließenden Gesetzgebungsverfahrens zur Übertragung der Aufsicht über Finanzanlagenvermittler auf die BaFin aus dem derzeitigen Wirecard-Skandal?
Welche zusätzlichen Anforderungen (z. B. bezüglich Zulassung, Berichtspflichten) würden nach Kenntnis der Bundesregierung bei Umsetzung des Gesetzentwurfs zur Aufsichtsübertragung auf die derzeit aktiv tätigen Finanzanlagenvermittler sowie Honorar-Finanzanlagenberater zukommen? Sind nach aktuellem Stand Änderungen hinsichtlich dieser Anforderungen in der Diskussion?
Inwieweit würden sich nach Kenntnis der Bundesregierung nach aktuellem Stand infolge der Umsetzung des Gesetzentwurfs die Kosten der Berufsausübung für zurzeit tätige Finanzanlagenvermittler und Honorar-Finanzberater erhöhen (bitte ggf. ungefähren monatlichen Betrag angeben)? Bei welchen Posten, bei welchen Gebühren etc. ist mit steigenden Kosten für Vermittler zu rechnen, und in welchem Umfang (bitte nach regelmäßigen und einmaligen Kosten aufschlüsseln)?
Bei welchen Posten, Gebühren etc. ist mit sinkenden Kosten für Vermittler zu rechnen, und in welchem Umfang?
Wie hoch fällt für den einzelnen Vermittler im Durchschnitt die durch den mit dem Gesetzentwurf geplanten Wegfall der Beauftragung von Wirtschaftsprüfern zu erwartende Kostensenkung aus? Wie hoch beziffert die Bundesregierung in etwa mögliche Kostenentlastungen durch zunehmende Digitalisierung im Rahmen einer Aufsichtstätigkeit der BaFin und damit im Verhältnis zwischen Vermittlern und BaFin (Übersendung von Berichten etc.)?
Mit welcher Veränderung der Kosten einer Berufsausübung, sollten die oben gemachten Angaben im Durchschnitt erfolgen, ist für kleine und große Betriebe zu rechnen? Wie steht die Bundesregierung zu der Vermutung, dass eine Aufsichtsübertragung für kleine Betrieb zu einer Netto-Entlastung führt?
Inwieweit gibt es nach Kenntnis der Bundesregierung bei Umsetzung des Gesetzentwurfs Anhaltspunkte dafür, dass sehr viele Finanzanlagenvermittler ihre Erlaubnis zurückgeben und so Finanzberatung und damit Verbraucherschutz in Deutschland geschwächt würden? Inwieweit würden aus Sicht der Bundesregierung der Verbraucherschutz und die Unabhängigkeit der Anlageberatung geschwächt, wenn viele gewerbliche Vermittler zukünftig unter ein Haftungsdach gehen würden? Teilt die Bundesregierung die Ansicht der Fragestellerinnen und Fragesteller, dass durch die Option, unter ein Haftungsdach zu gehen, eher mit einem Zuwachs an neu tätigen Vermittlern zu rechnen ist?
Wie ist es aus Sicht der Bundesregierung hinsichtlich des Anlegerschutzes zu rechtfertigen, dass Finanzanlagenvermittler für einen Einbehalt von Vertriebsprovisionen infolge einer Anlageberatung eine Qualitätsverschlechterung ausschließen müssen, Banken und Sparkassen aber gemäß MiFID-II-Richtlinie und deren Umsetzung in nationales Recht eine Qualitätsverbesserung nachweisen müssen?
Wie ist es aus Sicht der Bundesregierung zu erklären, dass IHKs, für die Aufsicht über Finanzanlagevermittler in einigen Bundesländern zuständig, selbst als aktive Interessenvertreter für eine Beibehaltung der bisherigen Strukturen auftreten und in dieser Frage keine Neutralität wahren?
Welche Nachteile würden aus Sicht der Bundesregierung den für die Vermittleraufsicht zuständigen IHKs entstehen, wenn diese Aufsicht künftig auf die BaFin übertragen würde?
Teilt die Bundesregierung die Ansicht der Fragestellerinnen und Fragesteller, dass der Deutsche Industrie- und Handelskammertag im Rahmen der Interessenvertretung vorrangig aus Sicht der anbietenden Wirtschaft argumentiert und nicht, wie von der der Aufsichtszuständigkeit zugrunde liegenden EU-Richtlinie gefordert, das bestmögliche Interesse der Verbraucherinnen und Verbraucher in den Mittelpunkt stellt (vgl. Artikel 24 Absatz 1 der MiFID-Richtlinie), und wenn ja, wie ist dieser Umstand zu erklären, bzw. wenn nein, warum nicht?
Welche grundlegenden Kenntnisse hat die Bundesregierung über die personelle Ausstattung und die Qualifikationen des bei den IHKs und Gewerbeämtern mit der Aufsicht über gewerbliche Finanzanlagenvermittler beauftragten Personals (bitte nach Bundesländern aufschlüsseln)?
Wie sieht nach Kenntnis der Bundesregierung die Aufsicht der IHKs und Gewerbeämter über die konkrete Beratungs- und Vermittlungstätigkeit aus? Wie erfolgt z. B. die Kontrolle der Beratungsprotokolle, wie oft gab es Interventionen bei Empfehlung eines „unseriösen“ Finanzinstruments oder eines Finanzproduktes mit fehlendem bzw. unvollständigem Prospekt, inwieweit wird überprüft, dass infolge einer Anlageberatung eine provisionsbedingte Qualitätsverschlechterung der Beratung auszuschließen ist?
Welche Kenntnisse hat die Bundesregierung über die personelle Ausstattung und die Qualifikationen des bei den IHKs und Gewerbeämtern mit der Entgegennahme und Sichtung der von Wirtschaftsprüfern erstellten Prüfberichte beauftragten Personals?
Würde, falls aufgrund der Zuständigkeit der Länder keine Kenntnisse vorliegen, sich die Kenntnislage der Bundesregierung durch die vorgeschlagene Übertragung der Aufsicht verbessern? Falls ja, auf welche Weise?
Welche Kenntnisse hat die Bundesregierung über die gängige Praxis im Umgang mit den oben erwähnten Berichten durch Wirtschaftsprüfer sowie mögliche Interessenkollisionen, die sich im Zusammenhang mit Wirtschaftsprüfungsunternehmen nicht zuletzt auch im Wirecard-Skandal zeigen?
Führen die Wirtschaftsprüfer regelmäßig weitere Aufgaben für die zu prüfenden Vermittler durch (bitte einzeln aufschlüsseln)? Falls aufgrund der Zuständigkeit der Länder keine Kenntnisse vorliegen, würde sich die Kenntnislage der Bundesregierung durch die vorgeschlagene Übertragung der Aufsicht verbessern? Falls ja, auf welche Weise?
Welche Rolle spielt eine Übertragung der Aufsicht hinsichtlich einer effektiveren Regulierung und Beaufsichtigung des Grauen Kapitalmarkts, insbesondere mit Blick auf die vom Bundesministerium der Finanzen und vom Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz im August 2019 vorgeschlagenen Einführung eines „Vermittlerzwangs“ sowie eines Ausbaus der materiellen Prüfrechte der BaFin bei Direktinvestments?
Sind der Bundesregierung weitere Beispiele unter den Mitgliedstaaten der Europäischen Union bekannt, in denen eine vergleichsweise zersplitterte Aufsichtszuständigkeit besteht oder Wirtschaftsprüfern eine ähnlich tragende Rolle zukommt wie im Falle der bisherigen Aufsicht über Finanzanlagenvermittler (bitte für die Mitgliedstaaten die Anzahl und den Namen der jeweils für den Vollzug der MiFID II zuständigen Behörde auflisten)?