Rechtsauffassung der Bundesregierung zu den Verschlechterungsverboten des EWG-Türkei-Assoziationsrechts (Nachfrage zur Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage auf Bundestagsdrucksache 17/5884)

Welche Konsequenzen zieht die Bundesregierung aus der vorliegenden Ausarbeitung des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages vom 21. Juni 2011 „Anwendungsbereiche und Auswirkungen der Stillhalteklausel im Assoziationsrecht der EU mit der Türkei“ (WD 3 – 3000 – 188/11), die ihren unter anderem auf der Bundestagsdrucksache 17/5884 (aber auch auf den anderen in der Vorbemerkung genannten Bundestagsdrucksachen) zum Ausdruck kommenden Rechtsauffassungen in weiten Teilen widerspricht (bitte begründen), und in welchen Punkten korrigiert die Bundesregierung gegebenenfalls ihre bisherige Rechtsauffassung (bitte differenziert darlegen)?

Inwieweit wird die Bundesregierung den Bundesländern diese wissenschaftliche Ausarbeitung zur Verfügung stellen und zur Berücksichtigung bekannt geben, damit verbindliches Europarecht in der Praxis umfassend, informiert und korrekt angewandt werden kann, und falls die Bundesregierung diese Ausarbeitung den Bundesländern nicht zur Berücksichtigung bekannt geben will, wie begründet sie dies, und wie wäre dies damit vereinbar, dass nach Auffassung der Bundesregierung den Bundesländern die Beachtung und Umsetzung der assoziationsrechtlichen Verschlechterungsverbote obliegt und sie deshalb über fundierte wissenschaftliche Abhandlungen zum Thema umfassend informiert sein sollten?

Gab es mit den Bundesländern bereits Gespräche und Beratungen über mögliche Konsequenzen aus der vorliegenden wissenschaftlichen Ausarbeitung bzw. was ist diesbezüglich geplant (bitte konkret angeben, und wenn nein, warum nicht)?

Inwieweit wird die Bundesregierung die vorliegende wissenschaftliche Ausarbeitung bei der Überarbeitung der Anwendungshinweise zum ARB 1/80 berücksichtigen, und wie ist der genaue Stand der Überarbeitung und der diesbezügliche Zeitplan (bitte darlegen)?

Mit welcher Begründung hält es die Bundesregierung für angebracht, zur Frage der Reichweite der assoziationsrechtlichen Verschlechterungsverbote nicht „in einen juristischen Fachdisput einzutreten“, obwohl es hierbei zum Beispiel um die Frage geht, ob Eingriffe in individuelle Grund- und Menschenrechte (etwa das Recht auf familiäres Zusammenleben im Rahmen der Regelung der Sprachanforderungen beim Ehegattennachzug) durch deutsche Behörden tausendfach zu Unrecht erfolgen – wofür angesichts der vorliegenden Rechtsprechung des EuGH, der Kommentarliteratur und wissenschaftlichen Ausarbeitungen zu diesem Thema vieles spricht?

Inwieweit ist es mit Artikel 4 Absatz 3 des EU-Vertrags und dem Grundsatz einer effektiven Umsetzung von Unionsrecht vereinbar, wenn die Bundesregierung auf Bundestagsdrucksache 17/5884 erklärt, die Umsetzung des Assoziationsrechts und Berücksichtigung der diesbezüglichen EuGH-Rechtsprechung sei entsprechend der föderalen Strukturentscheidung des Grundgesetzes „zunächst Sache der zuständigen Landesbehörden“, wobei es „systembedingt“ sei, dass „es hierbei zu Unterschieden in der Rechtsanwendung kommen kann“, obwohl nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH (vgl. z. B. Urteil vom 15. Dezember 2005 – C-67/05, Rn. 9) „sich ein Mitgliedstaat nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung einschließlich solcher, die sich aus seinem bundesstaatlichen Aufbau ergeben, berufen kann, um die Nichteinhaltung der in einer Richtlinie festgelegten Verpflichtungen und Fristen zu rechtfertigen“ und obwohl das EWG-Türkei-Assoziationsrecht nach der Rechtsprechung des EuGH Vorrang gegenüber Rechtsakten des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts hat (vgl. Soysal-Urteil des EuGH, Rn. 59), so dass bezüglich einer möglichst effektiven Umsetzung und Beachtung des Assoziationsrechts nicht weniger gelten kann als bezüglich der Umsetzung von EU-Richtlinien, die stets Gesetzesänderungen erfordert, soweit bestehende Normen der Richtlinie widersprechen (bitte ausführlich begründen)?

Inwieweit hält die Bundesregierung vor dem Hintergrund der vorherigen Frage an ihrer Auffassung fest, gesetzliche Klarstellungen zur Umsetzung des Verschlechterungsverbots nach Artikel 13 ARB 1/80 seien nicht erforderlich, zumal auch alle drei von den Regierungsfraktionen geladenen Sachverständigen im Rahmen einer Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages am 27. Juni 2011 erklärten (vgl. Anhörungsprotokoll der 45. Sitzung), dass eine unmittelbare Anwendung von EU-Recht ohne klare gesetzliche Regelungen im nationalen Recht schwierig bzw. erschwert sei (Prof. Dr. Daniel Thym – S. 41 des Protokolls – hält es „nicht für die beste Regelung“, wenn „man dann immer noch zusätzlich in die Richtlinie schauen muss, um zu verstehen, was der deutsche Gesetzgeber regeln sollte“; Prof. Dr. Winfried Kluth – S. 5 seiner Stellungnahme 17(4)282 – erklärt, die bloße Bezugnahme auf eine Richtlinie statt einer gesetzlichen Regelung sei eine „Umsetzungstechnik“, „die nicht der Leitvorstellung transparenter Gesetzgebung entspricht“, zumal damit „Bürokratiekosten“ verbunden seien, „da die zuständigen Mitarbeiter … zwei Normen konsultieren müssen“; Dr. Hans-Eckhard Sommer vom Bayerischen Staatsministerium des Innern – S. 23 – erklärte, dass es „für die Ausländerbehörden … ungeheuer schwierig“ sei, „EU-Recht, auch wenn man dazu Dienstanweisungen gibt, unmittelbar anzuwenden“ und plädierte deshalb für eine möglichst schnelle gesetzliche Regelung; bitte in Auseinandersetzung mit den Argumenten der Sachverständigen, die auf die Umsetzung unmittelbar geltenden Assoziationsrechts übertragbar sind, antworten)?

Inwieweit hält die Bundesregierung an ihrer Behauptung fest, wonach nach Ansicht des EuGH im Bereich des Familiennachzugs angeblich ein Verschlechterungsverbot fehle (vgl. Bundestagsdrucksache 17/3393, Antwort zu Frage 22) bzw. wonach der EuGH „die Begrenzung des sachlichen Schutzbereichs auf Beschränkungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit … nicht aufgehoben“ habe (vgl. Bundestagsdrucksache 17/6712, Antwort zu Frage 5), vor dem Hintergrund, dass der EuGH z. B. im Toprak-Urteil vom 9. Dezember 2010 den Einwand der niederländischen Regierung, die Standstill-Klausel des Artikels 13 ARB 1/80 sei nicht anwendbar, weil die „umstrittene Regelung nicht die Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt betreffe, sondern Rechte ausländischer Ehegatten in Bezug auf Familienzusammenführung“, ausdrücklich zurückgewiesen hat (Rn. 37 ff. des Urteils), und zwar mit dem Argument, dass auch Regelungen dem Verschlechterungsverbot unterfallen, die sich „nicht unmittelbar auf ausländische Arbeitnehmer“ beziehen, sondern z. B. auf deren Ehegatten (Toprak-Urteil, Rn. 40 f.), und vor dem Hintergrund, dass der EuGH zuvor in seinem Urteil C-92/07 vom 29. April 2010 klarstellte, dass Artikel 13 ARB 1/80 „der Einführung neuer Beschränkungen der Ausübung der Arbeitnehmerfreizügigkeit … einschließlich solchen entgegensteht, die die materiell- und/oder verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die erstmalige Aufnahme türkischer Staatsangehöriger … betreffen, die dort von dieser Freiheit Gebrauch machen wollen“ (vgl. dort Rn. 49 f.; bitte ausführlich begründen), das heißt, dass nach der Rechtsprechung des EuGH bereits der Wille, von der Arbeitnehmerfreizügigkeit Gebrauch zu machen, z. B. auch von Ehegatten assoziationsberechtigter türkischer Staatsangehöriger, die noch nicht in Deutschland leben, für die Anwendung des Verschlechterungsverbots nach Artikel 13 ARB 1/80 ausreicht, während die Frage, ob es sich um Regelungen im Rahmen des Familiennachzugs oder anderen Bereichen handelt, irrelevant ist (auch dies bitte ausführlich begründen)?

Welche Bedeutung bemisst die Bundesregierung ihrer wiederholten Aussage zu, der EuGH habe seine Aussage im Demirel-Urteil von 1987, das Assoziationsrecht treffe „zum Bereich der Familienzusammenführung als solchem keine Festlegungen“, „bis heute nicht revidiert“ (vgl. z. B. ihre Vorbemerkung auf Bundestagsdrucksache 17/5884), nachdem der EuGH in seinem Urteil C-186/10 vom 21. Juli 2011 (Rn. 28 f.) erneut die Wirkungsweise der Stillhalte-Klauseln im Assoziationsrecht erklärt hat, die nämlich keine „materiell-rechtliche Vorschrift“ als solche schaffen (also auch nicht z. B. im Bereich der Familienzusammenführung), sondern „eine gleichsam verfahrensrechtliche Vorschrift“ darstellen, „die in zeitlicher Hinsicht festlegt, nach welchen Bestimmungen der Regelung eines Mitgliedstaats die Situation eines türkischen Staatsangehörigen zu beurteilen ist“, und somit „lediglich festgelegt“ wird, „anhand welcher Bestimmungen der Zuwanderungsregelung“ eines Mitgliedstaats „die nationalen Behörden über den Antrag“ türkischer Staatsangehöriger auf Erteilung einer neuen Aufenthaltserlaubnis „zu entscheiden haben, ohne der inhaltlichen Beurteilung dieses Antrags in irgendeiner Weise vorzugreifen“ (bitte ausführlich begründen)?

Inwieweit stützt sich die Bundesregierung bei der Frage der Vereinbarkeit der Regelung der Sprachanforderungen beim Ehegattennachzug mit dem assoziationsrechtlichen Verschlechterungsverbot in Bezug auf türkische Staatsangehörige (noch) auf das Grundsatzurteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. März 2010, das die beiden entscheidenden, in der vorherigen Frage benannten Urteile des EuGH aus zeitlichen Gründen noch gar nicht berücksichtigen konnte und insofern veraltet ist (bitte ausführen und begründen)?

Für wie wahrscheinlich hält es die Bundesregierung inzwischen – in Kenntnis der genannten Ausarbeitung des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages zu diesem Punkt (S. 11 f.) –, dass der EuGH aufgrund des Vorlagebeschlusses des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg eine Visumfreiheit für türkische Staatsangehörige auch im Rahmen der passiven Dienstleistungsfreiheit konstatieren wird?

Wie und wann wurde der mutmaßliche Ausgang dieses Vorlage-Verfahrens zur Visumfreiheit für türkische Staatsangehörige in den Gremien der EU bewertet und diskutiert, und wie ist gegebenenfalls die Einschätzung des Juristischen Dienstes des Rates für Inneres und Justiz der EU zu dieser Frage, und welche etwaigen Aktivitäten sind geplant (bitte möglichst detailliert antworten)?

Hält es die Bundesregierung angesichts des in absehbarer Zeit zu erwartenden bzw. jedenfalls möglichen Urteils des EuGH, wonach türkische Staatsangehörige auch zur Inanspruchnahme von Dienstleistungen visumfrei nach Deutschland einreisen können, für zulässig, verhältnismäßig und verantwortbar, weiterhin türkischen Staatsangehörigen, die zu touristischen Zwecken nach Deutschland einreisen wollen, die Einreise zu verwehren, sie strafrechtlich wegen vermeintlich illegaler Einreise zu verfolgen oder sie gar aufgrund eines fehlenden Visums in Gewahrsam zu nehmen und/oder abzuschieben, vor dem Hintergrund, dass die Visumfreiheit bei einem entsprechenden Urteil des EuGH auch rückwirkend gelten wird (bitte begründen)?

Wird das Bundesministerium der Justiz (BMJ) die genannte Ausarbeitung des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages den Justizbehörden der Länder und/oder den Gerichten zur Kenntnis geben, damit diese bei entsprechenden richterlichen Entscheidungen berücksichtigt werden kann, und wenn nein, warum nicht?

Wird das BMJ die Justizbehörden der Länder und/oder die Gerichte darüber in Kenntnis setzen, dass mit einem Urteil des EuGH zu rechnen ist bzw. dies jedenfalls möglich erscheint, wonach türkische Staatsangehörige im Rahmen der passiven Dienstleistungsfreiheit visumfrei nach Deutschland einreisen dürfen bzw. schon immer durften, insbesondere um absehbar oder möglicherweise rechtswidrige Ingewahrsam- und Zwangsmaßnahmen gegenüber diesen Personen vermeiden zu können, und wenn nein, warum nicht?

Welche Schlüsse und Konsequenzen zieht das Auswärtige Amt (AA) aus der genannten Ausarbeitung des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages in Bezug auf die Visumfreiheit für türkische Staatsangehörige, und inwieweit hat das AA die Visa- und Konsularabteilungen darüber unterrichtet, dass in absehbarer Zeit mit einem Urteil des EuGH zur Frage der Visumfreiheit für türkische Staatsangehörige zu touristischen bzw. Besuchszwecken zu rechnen ist, infolge dessen die bisherige Praxis – auch rückwirkend – als rechtswidrig beurteilt werden könnte, und welche Konsequenzen hat das AA hieraus gezogen?

Inwieweit sind die Auslandsvertretungen bzw. das AA mit Ersuchen türkischer Staatsangehöriger zur visumfreien Einreise im Rahmen der passiven Dienstleistungsfreiheit befasst, wie ist der Stand der Rechtsprechung zu dieser Frage, und wie ist der Stand der diesbezüglich anhängigen Schadenersatz-Prozesse?

Wie ist der Hinweis der Bundesregierung auf die Geschäftsordnung der Bundesministerien als Antwort zu Frage 25 auf Bundestagsdrucksache 17/5884 nach einer etwaig abweichenden Rechtsauffassung des BMJ gegenüber dem Bundesministerium des Innern genau zu verstehen (bitte ausführen), und ist die Schlussfolgerung zutreffend, dass offenkundig abweichende Rechtsauffassungen zwischen beiden Bundesministerien zum Anwendungsbereich und Inhalt der Verschlechterungsverbote bestehen, und wenn ja, in welchen Punkten gibt es unterschiedliche Auffassungen?

Wie ist die Position der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration zum Anwendungsbereich und Inhalt der assoziationsrechtlichen Verschlechterungsverbote in Kenntnis der genannten Ausarbeitung des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages, aber natürlich auch der ihr zugrunde liegenden Rechtsprechung des EuGH, und welche diesbezüglichen Initiativen unternimmt sie gegebenenfalls?