Neue Debatten über „racial profiling“ durch die Bundespolizei
der Abgeordneten Ulla Jelpke, Heidrun Dittrich, Annette Groth, Petra Pau, Jens Petermann, Frank Tempel, Katrin Werner, Jörn Wunderlich und der Fraktion DIE LINKE.
Vorbemerkung
Bereits im vergangenen Jahr hatte eine gerichtliche Auseinandersetzung zwischen der Bundespolizei und einem Bürger, der von einer anlasslosen Kontrolle in einem Regionalzug betroffen war, zu einer öffentlichen Auseinandersetzung um den Einsatz des so genannten racial oder ethnic profiling durch die Bundespolizei geführt (siehe Kleine Anfrage auf Bundestagsdrucksache 17/11776).
Nun hat das Deutsche Institut für Menschenrechte (DIMR) eine Studie zur Durchführung von Personenkontrollen auf Grundlage des § 22 Absatz 1a des Bundespolizeigesetzes (BPolG) vorgelegt („,Racial Profiling‘ – Menschenrechtswidrige Personenkontrollen nach § 22 Abs. 1a Bundespolizeigesetz“ unter www.institut-fuer-menschenrechte.de). Darin kommt das Institut zu dem klaren Ergebnis, dass anlasslose Kontrollen auf Grundlage dieser Befugnis zwingend Kontrollen zum Ergebnis haben, die an das phänotypische Erscheinungsbild der zu kontrollierenden Personen anschließen.
In Auseinandersetzung mit der Antwort der Bundesregierung (Bundestagsdrucksache 17/11971) auf die oben in Bezug genommene Kleine Anfrage, in der die Bundesregierung darauf bestanden hatte, dass das äußere Erscheinungsbild nur ein Kriterium für die Auswahl der Personen sei, die ohne weiteren Anlass kontrolliert werden, hält die Studie fest: „Es werden aber weiterhin nur Personen kontrolliert, die dieses Kriterium [das nicht-deutsche Aussehen] (auch) erfüllen. Folglich bleibt es bei einer Ungleichbehandlung aufgrund des phänotypischen Erscheinungsbildes.“ (S. 26). „Anzunehmen, dass die Bundespolizei in Anwendung der Regelung nicht nach einer Profilbildung vorgeht, bei denen unveränderliche äußerliche Merkmale eine zentrale Rolle spielen, erschiene überdies lebensfremd.“ (S. 27). Der § 22 Absatz 1a BPolG verletze somit das Diskriminierungsverbot aus Artikel 3 Absatz 3 des Grundgesetzes.
Auch als Vertragsstaat der Anti-Rassismus-Konvention der Vereinten Nationen treffe Deutschland die Verpflichtung, „Rassismus und in der Gesellschaft vorhandenen Stereotypen entgegenzuwirken“ (S. 30). Die anlasslosen Kontrollen verstärkten aber vorhandene Stereotypen: „In der Regel dürfen Außenstehende also davon ausgehen, dass sich eine Person verdächtig gemacht hat, wenn sie kontrolliert wird.“ (S. 29).
Auch unabhängig von der Frage des „racial profiling“ in der Anwendung des § 22 Absatz 1a BPolG nimmt die Studie eine umfassende Kritik dieser Befugnis zur anlasslosen Kontrolle vor. Sie sei nicht mit EU-Recht zum „Schengen-Raum“ vereinbar. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) habe in seinem „Melki-Urteil“ festgestellt, dass die Regelungen zur Schaffung eines Raums ohne Grenzkontrollen „einer nationalen Regelung entgegenstehen, die den Polizei-
behörden eines Mitgliedstaates die Befugnis einräumt, in einem bestimmten Gebiet entlang der (Binnen-)Landgrenze die Identität jeder Person unabhängig von ihrem Verhalten und vom Vorliegen besonderer Umstände (…) zu kontrollieren.“ (S. 13).
Der § 22 Absatz 1a BPolG greife zudem unverhältnismäßig in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein, weil die verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlagen fehlten – die Einhaltung der verfassungsrechtlich gebotenen Normenklarheit sei zu bezweifeln (S. 18), die Norm so unbestimmt, dass sie verwaltungsgerichtlich nicht überprüfbar sei (S. 19), ernsthafte Zweifel bestünden an der Angemessenheit, Erforderlichkeit und Geeignetheit der Befugnis, mithin also der Verhältnismäßigkeit der anlasslosen Personenkontrollen (S. 19).
Wir fragen die Bundesregierung:
Fragen16
Was entgegnet die Bundesregierung dem in der zitierten Studie vorgebrachten Vorwurf, anlasslose Kontrollen auf Grundlage des § 22 Absatz 1a BPolG führten notwendiger Weise dazu, dass für Kontrollen das phänotypische Erscheinungsbild der Kontrollierten ausschlaggebend sei, auch wenn weitere Kriterien hinzuträten?
Was entgegnet die Bundesregierung dem Vorhalt gegen die genannte Befugnis, sie sei nicht normenklar und so unbestimmt, dass eine verwaltungsgerichtliche Überprüfung nach objektiven rechtlichen Kriterien unmöglich erscheine?
Was entgegnet die Bundesregierung dem Vorhalt gegen die genannte Befugnis, sie sei auch im engeren Sinne nicht verhältnismäßig, weil sie Ermittlungen „ins Blaue hinein“ zulasse, eine Abwägung mit schutzwürdigen Gütern der Betroffenen also gar nicht erst voraussetze?
Inwieweit sieht die Bundesregierung die Normenklarheit der Befugnis auch dadurch infrage gestellt, dass die Mehrzahl der festgestellten Delikte sich eben nicht auf aufenthaltsrechtliche Tatbestände bezieht, sondern auf eine Vielzahl anderer Delikte (Studie des DIMR, S. 22)?
Sieht die Bundesregierung im Hinblick auf das Ergebnis der Studie des Deutschen Instituts für Menschenrechte, dass § 22 Absatz 1a BPolG zwingend zu Kontrollen aufgrund von phänotypischen Erscheinungsmerkmalen einer Person führt, eine Unvereinbarkeit auch mit Artikel 3 Absatz 3 des Grundgesetzes als gegeben an, und welchen Korrekturbedarf an der Befugnis leitet sie daraus ab?
Sieht sich die Bundesregierung vor dem Hintergrund der Studie in Bezug auf das „Melki“-Urteil des EuGH zu einer erneuten Prüfung veranlasst, inwieweit § 22 Absatz 1a BPolG die gleiche Wirkung wie Grenzkontrollen haben und damit europarechtswidrig sind (bitte begründen)?
Ist die Europäische Kommission in irgendeiner Weise an die Bundesregierung herangetreten, um die Wirkung der anlasslosen Kontrollen bei Grenzübertritt oder im Inland im Hinblick auf das einschlägige Europarecht zu prüfen?
Wenn ja, in welchem Zusammenhang genau, und was war die Antwort der Bundesregierung?
Wurden seitens anderer EU-Institutionen oder weiterer internationaler Institutionen in den vergangenen Jahren Bedenken hinsichtlich der anlasslosen Kontrollen auf Grundlage des § 22 Absatz 1a BPolG geäußert (bitte auflisten, von welchen Institutionen und ggf. zu welchen Gelegenheiten)?
Trifft es in diesem Zusammenhang zu, dass die Bundesregierung in nicht veröffentlichten „Erfahrungsberichten“ zur Umsetzung der genannten Befugnis davon sprach, sie sei eine „sehr geeignete Eingriffsbefugnis“ (Erfahrungsbericht 2003, zitiert in der Studie des DIMR, S. 17) bzw. eine „flexible und effektive Befugnis“, und sieht sie selbst dadurch den Eindruck bestätigt, es handele sich hierbei um eine Generalbefugnis für Ermittlungen „ins Blaue hinein“ (bitte begründen)?
Aus welchen Erwägungen wurden die in der Studie zitierten „Erfahrungsberichte“ als „geheim“ eingestuft (Studie des DIMR, S.17), und wem wurden diese Berichte (auf eigene Veranlassung und auf Anforderung) zugestellt?
Mit welcher Begründung wurden lediglich als „geheim“ eingestufte „Erfahrungsberichte“ abgefasst, obwohl der Gesetzgeber die Vorlage von Evaluierungsberichten verlangt hatte?
Zu wann plant die Bundesregierung die Veröffentlichung der „Erfahrungsberichte“, und wenn nicht, welche Gründe sprechen für eine fortgesetzte Einstufung als „geheim“?
Welche Beschwerde- oder Gerichtsverfahren sind nach Kenntnis der Bundesregierung derzeit im Zusammenhang mit der Durchführung von Personenkontrollen nach § 22 Absatz 1a BPolG anhängig, insbesondere weil Betroffene die rechtliche Zulässigkeit der Kontrolle bestritten haben oder sich diskriminiert fühlten?
In welchem Umfang hat die Bundespolizei im gesamten Jahr 2012 und im ersten Halbjahr 2013 von § 22 Absatz 1a BPolG, § 23 Absatz 1 BPolG und § 44 Absatz 2 BPolG Gebrauch gemacht (bitte nach Grenzgebiet, Inland und Flughäfen differenzieren)?
In welchem Umfang wurden im genannten Zeitraum bei anlasslosen Befragungen und Kontrollen der Bundespolizei Verstöße welcher Art festgestellt (bitte die Zahl der Befragungen und der Feststellungen von Straftaten oder Fahndungsmeldungen – ins Verhältnis setzen und nach Grenze, Inland und Flughäfen differenzieren), und wie viele Feststellungen betrafen die Tatbestände unerlaubter Aufenthalt/Einreise und weitere Verstöße gegen das Aufenthalts- und das Asylverfahrensgesetz?
Enthalten diese Angaben zum illegalen Grenzübertritt auch Fälle, in denen Personen zum Zwecke der Asylantragstellung nach Deutschland einreisen oder Deutschland als Transitstaat für eine Asylantragstellung in einem anderen EU-Mitgliedstaat nutzen wollen (soweit vorliegend, bitte genaue Angaben machen)?