Geldwäscheaufsicht der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht bei Instituten mit Freistellung nach § 2 Absatz 4 und 5 des Kreditwesengesetzes
der Abgeordneten Fabio De Masi, Jörg Cezanne, Klaus Ernst, Stefan Liebich, Thomas Lutze, Pascal Meiser, Bernd Riexinger, Dr. Axel Troost, Alexander Ulrich, Dr. Sahra Wagenknecht und der Fraktion DIE LINKE.
Vorbemerkung
Der Fall Wirecard hat nach Ansicht der Fragesteller gezeigt, dass für Finanzunternehmen i. S. d. § 1 Absatz 24 des Geldwäschegesetzes (GwG) geldwäscherechtliche Aufsichtslücken in Deutschland bestehen. Aufsichtslücken können in der Praxis auch für Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute vorhanden sein, sofern diese Institute aus besonderen Gründen unter den Ausnahmetatbestand des § 2 des Kreditwesengesetzes (KWG) fallen, diese mithin nicht als Kreditinstitut oder Finanzdienstleistungsinstitut gelten bzw. gemäß § 2 Absatz 4 und 5 KWG freigestellt sind, weil sie wegen der Art ihrer Geschäfte keiner Aufsicht bedürfen. Dies ist u. a. der Fall, soweit sie sich auf das diesen Unternehmen jeweils eigentümliche Geschäft beschränken und dabei keine institutionelle Ausnahme wie etwa bei der Deutschen Bundesbank (§ 2 Absatz 1 Nummer 1 KWG) oder der Kreditanstalt für Wiederaufbau (ohne die von der BaFin beaufsichtigte Tochter IPEX-Bank) gemäß § 2 Absatz 1 Nummer 2 KWG vorliegt.
Soweit Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute solvenzrechtlich nicht oder nur eingeschränkt unter den Pflichtenkatalog des KWG fallen, hat dies, was den Rechtsrahmen anbelangt, zunächst keine Auswirkungen auf die geldwäscherechtliche Verpflichteteneigenschaft gemäß § 2 GwG. Dies gilt auch für den Fall einer Freistellung gemäß § 2 Absatz 4 oder 5 KWG. Für diese freigestellten Institute gelten vollumfänglich der Pflichtenkatalog des GwG und die untergesetzlichen Vorgaben der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin), worauf die BaFin in Bezug auf Freistellungen in ihrem Merkblatt ausdrücklich unter Buchstabe A Nummer 4 hinweist (https://www.bafin.de/SharedDocs/Veroeffentlichungen/DE/Merkblatt/mb_140226_freistellung_2kwg.html). Es ist aus Sicht der Fragesteller unklar, inwiefern die BaFin prüft, ob diese geldwäscherechtlichen Pflichten tatsächlich eingehalten werden.
In der bankaufsichtlichen Praxis liegen der BaFin im Rahmen der laufenden solvenzrechtlichen Aufsicht im Falle des Vorliegens eines Ausnahmetatbestands und einer von der BaFin gewährten Freistellung kaum Daten über die Geschäftsaktivitäten des Instituts vor, die u. U. auch für die geldwäscherechtliche Aufsicht und die Bewertung geldwäscherechtlicher Risiken von Bedeutung sein können. Was die unmittelbar für eine ordnungsgemäße geldwäscherechtliche Aufsicht benötigten Daten und Informationen anbelangt, besitzt die BaFin in der Regel überhaupt keine Informationen über die Einhaltung der geldwäscherechtlichen Vorschriften durch das jeweilige Institut (vgl. Hartmut Reschke in Beck, Samm, Kokemoor: Kreditwesengesetz mit CRR, 218. Aktualisierung, Stand 2021, § 2 KWG). Es ist nach Ansicht der Fragesteller zu befürchten, dass eine tatsächliche geldwäscherechtliche Aufsicht über mehrere Hundert Unternehmen, die Verpflichtete nach § 2 Absatz 1 und 2 GwG sind, nicht stattfindet.
Im Jahresbericht 2019 der BaFin (S. 127) wird die Zahl der freigestellten Institute nach § 2 Absatz 4 KWG mit 361 angegeben. Geschäfte, die der Art nach aus solvenzrechtlichen Gründen aufgrund der Atypizität der Geschäfte nicht der Aufsicht bedürfen und deshalb aufgrund eines fehlenden Aufsichtsbedürfnisses freigestellt werden können, können im Einzelfall jedoch durchaus ein hohes geldwäscherechtliches Risiko und Risiken durch strafbare Handlungen, wie sie etwa bei Zentralen Abrechnungsstellen für Ärzte und Apotheker jüngst bekannt geworden sind, aufweisen.
Die Freistellung nach § 2 Absatz 4 Satz 1 Halbsatz 1 KWG erfasst die Gesamtheit der Normen, die den Kern der laufenden Solvenzaufsicht über ein Institut ausmachen. Hierunter fallen auch die Prüfung und Prüferbestellung (§§ 28, 29 KWG). In den Fällen der Freistellung liegt der BaFin also in der Regel kein Jahresabschlussbericht über das freigestellte Institut mit einem Berichtsteil „Darstellung und Beurteilung der getroffenen Vorkehrungen gegen Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung sowie sonstiger strafbarer Handlungen“ vor (§ 27 Prüfungsberichtsverordnung – PrüfbVO). Nach aktueller Aufsichtspraxis der BaFin ist dieser Berichtsteil das wichtigste Erkenntnisinstrument über die Umsetzung des GwG und der getroffenen internen Vorkehrungen gegen strafbare Handlungen durch das jeweilige Institut.
Wir fragen die Bundesregierung:
Fragen11
Wie viele Freistellungen nach § 2 Absatz 4 KWG wurden von der BaFin zum Stichtag 1. April 2021 erteilt? Wie viele Freistellungen nach § 2 Absatz 5 KWG für grenzüberschreitende Geschäfte ausländischer Anbieter in Deutschland wurden von der BaFin zu diesem Stichtag erteilt?
Wie viele Freistellungen nach Frage 1 wurden unter der Auflage erteilt, über die Umsetzung der geldwäscherechtlichen Vorschriften durch einen Prüfungsbericht entsprechend den Anforderungen des § 27 PrüfbVO eines Wirtschaftsprüfers zu berichten (bitte nach in Deutschland und im Ausland ansässigen Anbietern aufschlüsseln)?
Wie viele Freistellungen wurden seit 2016 wegen Geldwäscherisiken bzw. Nichteinhaltung des GwG eines freigestellten Instituts von der BaFin widerrufen?
Warum sieht die BaFin davon ab, alle freigestellten Institute nach Gruppen (zentrale Abrechnungsstellen für Ärzte und Apotheker, Zentralregulierer, Energieversorgungsunternehmen etc.) und darüber hinaus im Einzelfall einer geldwäscherechtlichen sowie strafrechtlichen Risikoanalyse zulasten des Instituts (etwa Betrugsrisiken) zu unterziehen und pauschal auf die Einreichung von Geldwäscheprüfungsberichten durch einen Wirtschaftsprüfer als nachträgliche Auflage zum erteilten Freistellungsbescheid zu verzichten?
Wie viele freigestellte Institute sind auch von der Führung eines Dateisystems nach § 24c KWG bzw. § 93b der Abgabenordnung (AO) durch einen selbständigen Freistellungsbescheid zum Stichtag 1. April 2021 freigestellt?
a) Wie wurden diese selbständigen Freistellungen von der BaFin im Freistellungsbescheid begründet?
b) Warum sind solche selbständigen Freistellungsbescheide aufsichtlich gerechtfertigt, obwohl Abrechnungsstellen und Zentralregulierer Konten gemäß § 154a AO in Verbindung mit § 1 Absatz 17 des Zahlungsdienstleistungsaufsichtsgesetzes (ZAG) für die ihnen angeschlossenen Unternehmen führen?
Wie viele geldwäscherechtliche Sonderprüfungen, Auskunfts- und Vorlegungsersuchen mit geldwäscherechtlichem Bezug wurden seit dem 1. Januar 2016 gegen freigestellte Institute von der BaFin angeordnet (bitte nach Jahren aufschlüsseln)?
Wie viele geldwäscherechtliche Sonderprüfungen mit oder ohne Anlass hat die BaFin mit eigenem Prüfungspersonal bzw. mit externen Prüfern seit dem 1. März 2020 als sog. remote audit angeordnet, weil die BaFin während der Corona-Epidemie ihr Sonderprüfungswesen angabegemäß auf „remote audits“ umstellt und grundsätzlich auf Prüfungen vor Ort verzichtet (vgl. https://www.bafin.de/DE/Aufsicht/CoronaVirus/CoronaVirus_node.html)? Wie viele geldwäscherechtliche Sonderprüfungen hat die BaFin in diesem Zeitraum als Präsenzprüfung angeordnet?
Teilt die Bundesregierung die Einschätzung der Fragesteller, dass Geldwäscheprüfungen vor Ort unter Einhaltung adäquater Schutzmaßnahmen gegen COVID-19 einen deutlichen Mehrwert im Vergleich zu einer „remote“ Organisationsprüfung, Systemprüfung und Stichprobenprüfung, gerade beim Vorliegen bestimmter Erkenntnisse der BaFin über geldwäscherechtlich relevante Ungewöhnlichkeiten und Auffälligkeiten im Institut, etwa aufgrund von Informationen Dritter (Whistleblower, Financial Intelligence Unit, Ermittlungsbehörden etc.) bieten würde? Mit welchen Techniken und Methoden zur Erkenntnisgewinnung gleicht die BaFin vor diesem Hintergrund die Defizite von „remote audits“ bei Prüfungen mit forensischen Elementen aus?
Wurde in den Prüfungsberichten der Jahresabschlussprüfung 2020 bei der „Darstellung und Beurteilung der getroffenen Vorkehrungen gegen Geldwäsche, Terrorismusfinanzierung und sonstiger strafbarer Handlungen“ die Umsetzung des § 5 Absatz 1 Satz 2 GwG, wonach u. a. die der Aufsicht der BaFin unterstehenden Institute gemäß § 2 Absatz 1 Nummer 1 bis 3 GwG verpflichtet sind, die Ergebnisse der „Ersten Nationalen Risikoanalyse“ im Bereich „Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung“ vom 19. Oktober 2019 bei der Erstellung bzw. Aktualisierung ihrer eigenen Risikoanalyse zu berücksichtigen, von den Prüfern aus Sicht der BaFin vollständig und angemessen dargestellt bzw. bewertet? In wie vielen Fällen hat die BaFin gegenüber den Prüfern der Jahresabschlussprüfung die Unvollständigkeit sowie die Darstellung und Bewertung der Umsetzung dieser Norm moniert?
In wie vielen Fällen wurden von der BaFin Kreditinstitute, Finanzdienstleistungsinstitute und Zahlungsinstitute wegen mangelhafter oder unvollständiger Umsetzung des § 5 Absatz 1 Satz 2 GwG aufgrund der Prüfungsfeststellungen in der Jahresabschlussprüfung oder einer Sonderprüfung der BaFin zu Nachbesserungen ihrer Risikoanalyse aufgefordert? In wie vielen Fällen wurden von der BaFin Sanktionen gegen diese Institute wegen Verstößen gegen § 5 Absatz 1 Satz 2 GwG verhängt?
Mit welchen Aufsichtsmaßnahmen hat die BaFin seit der Bekanntgabe der o. g. „Ersten Nationalen Risikoanalyse“ sichergestellt, dass Einlagenkreditinstitute und Zahlungsinstitute in ihren IT-gestützten Monitoring-Systemen nach § 25h Absatz 2 KWG die angemessenen Parameter im Online-Glücksspiel, das laut der „Ersten Nationalen Risikoanalyse“ unter Geldwäschegesichtspunkten als hochriskant gilt – unabhängig davon, ob das Online-Glücksspiel unerlaubt oder lizenziert betrieben wird –, im Zahlungsverkehr einschließlich des Kreditkartengeschäfts vorhalten?
a) In wie vielen Fällen wurden von der BaFin CRR-Institute und Zahlungsinstitute in diesem Zusammenhang wegen mangelhafter oder – bezüglich der verwendeten Parameter – unvollständiger IT-gestützter Systeme aufgrund der Prüfungsfeststellungen in der Jahresabschlussprüfung und in einer Sonderprüfung der BaFin zu Nachbesserungen ihres IT-Systems aufgefordert?
b) In wie vielen Fällen wurden Sanktionen gegen diese Institute von der BaFin wegen Verstößen gegen geldwäscherechtliche Sicherungsmaßnahmen verhängt?