Parlamentarische Transparenz bei geplanten Befugniserweiterungen des Bundesnachrichtendienstes
der Abgeordneten Tobias Matthias Peterka, Stephan Brandner, Fabian Jacobi, Thomas Fetsch, Knuth Meyer-Soltau, Peter Bohnhof, Dr. Christoph Birghan, Tobias Teich, Lukas Rehm, Wolfgang Wiehle, Sascha Lensing, Martin Erwin Renner, Uwe Schulz, Joachim Bloch, Edgar Naujok, Otto Strauß, Heinrich Koch, Kay-Uwe Ziegler, Udo Theodor Hemmelgarn, Thomas Ladzinski, Mirco Hanker, Martina Uhr, Dr. Christina Baum, Alexis L. Giersch, Volker Scheurell, Jan Wenzel Schmidt, Sven Wendorf, Dr. Michael Blos, Rocco Kever, Stefan Keuter, Dr. Malte Kaufmann, Andreas Paul und der Fraktion der AfD
Vorbemerkung
In den vergangenen Wochen wurde in verschiedenen Medien (z. B. www.tagesschau.de/investigativ/ndr-wdr/bnd-gesetz-befugnisse-100.html) übereinstimmend berichtet, dass innerhalb der Bundesregierung, federführend aus dem Bundeskanzleramt, ein Entwurf zur Erweiterung der gesetzlichen Befugnisse des Bundesnachrichtendienstes (BND) erarbeitet worden sei. Nach der Berichterstattung handelt es sich hierbei offenkundig um einen Referentenentwurf oder zumindest um einen weit fortgeschrittenen Entwurfsstand, der unter anderem weitreichende operative Handlungsmöglichkeiten des BND, einschließlich aktiver Cybermaßnahmen und Sabotagehandlungen im Ausland, vorsehen soll.
Auffällig ist dabei für die Fragesteller, dass dieser Entwurf nach den Medienberichten ausschließlich ausgewählten Presseorganen vorgelegen haben soll, während er weder den Mitgliedern des Deutschen Bundestages noch der allgemeinen Öffentlichkeit zugänglich gemacht wurde. Ein offiziell veröffentlichter Referentenentwurf, eine Bundestagsdrucksache oder eine formelle Erklärung der Bundesregierung zu Inhalt, Reichweite und rechtlicher Einordnung dieses Entwurfs liegt bislang nicht vor.
Die Fragesteller sehen hierin einen besonderen parlamentarischen Aufklärungsbedarf. Gesetzesvorhaben von erheblicher grundrechtlicher, sicherheits- und außenpolitischer Tragweite bedürfen einer frühzeitigen, transparenten und parlamentarisch eingebetteten Befassung. Eine Vorgehensweise, bei der zentrale Inhalte eines mutmaßlichen Referentenentwurfs zunächst über Medienberichte bekannt werden, während das Parlament und die Öffentlichkeit keinen Zugang zu dem Entwurf selbst haben, wirft bei den Fragestellern Fragen nach der Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens und nach der Rolle des Deutschen Bundestages als Gesetzgeber auf.
Vor diesem Hintergrund erinnern die Fragesteller daran, dass die Bundesregierung in ihrer Antwort auf die Kleine Anfrage auf Bundestagsdrucksache 20/10038 ausdrücklich betont hat, dass Eingriffe durch Nachrichtendienste strengen verfassungsrechtlichen Maßstäben unterliegen, insbesondere den Anforderungen der Normenklarheit, Zweckbindung, Verhältnismäßigkeit sowie wirksamer parlamentarischer und unabhängiger Kontrolle. Die Reform des Nachrichtendienstrechts vom 22. Dezember 2023 diente demnach der Umsetzung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Eine qualitative Ausweitung staatlicher Eingriffsbefugnisse war damit nicht verbunden.
Die nunmehr medial kolportierten Überlegungen zu aktiven operativen Maßnahmen des BND würden demgegenüber einen qualitativ neuen Eingriffstyp darstellen, der über die bisherige Erhebung, Verarbeitung und Übermittlung von Informationen hinausgeht und potenziell erhebliche Auswirkungen auf Grundrechte – insbesondere auf das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung – sowie auf die außen- und sicherheitspolitische Verantwortung der Bundesrepublik Deutschland haben kann. Aktive Eingriffe in fremde IT-Systeme oder Infrastrukturen sind ihrer Natur nach mit erhöhten Risiken für unbeteiligte Dritte, für zivile Einrichtungen sowie für Eskalationsdynamiken verbunden.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedürfen besonders eingriffsintensive sicherheitsrechtliche Befugnisse nicht nur einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Grundlage, sondern auch einer nachvollziehbaren Bedarfs- und Gefahrenanalyse sowie begleitender Evaluationsmechanismen. In seinem Urteil vom 20. April 2016 zum BKA (Bundeskriminalamt)-Gesetz (1 BvR 966/09 u. a.) hat das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich hervorgehoben, dass der Gesetzgeber bei weitreichenden Befugnissen im Bereich der Sicherheitsbehörden verpflichtet ist, deren Erforderlichkeit auf tragfähige tatsächliche Annahmen zu stützen und ihre Anwendung sowie Auswirkungen fortlaufend zu überprüfen.
Unabhängig davon ist den Fragestellern bislang keine öffentlich zugängliche Evaluation, Bedarfsanalyse oder sonstige nachvollziehbare Tatsachengrundlage bekannt, aus der sich ergäbe, dass die bestehenden gesetzlichen Befugnisse des BND zur Aufgabenerfüllung nicht ausreichen oder dass weniger eingriffsintensive Alternativen geprüft und verworfen worden wären.
Die Fragesteller halten es daher für erforderlich, frühzeitig parlamentarische Aufklärung darüber zu erlangen, ob ein entsprechender Referentenentwurf existiert, auf welcher tatsächlichen, rechtlichen und evaluativen Grundlage er beruht, aus welchen Gründen er bislang nicht dem Parlament zugänglich gemacht wurde und wie die Bundesregierung sicherzustellen beabsichtigt, dass der Deutsche Bundestag seiner verfassungsrechtlichen Rolle im Gesetzgebungsverfahren in vollem Umfang nachkommen kann.
Wir fragen die Bundesregierung:
Fragen12
Trifft es zu, dass innerhalb der Bundesregierung derzeit Überlegungen oder Prüfungen stattfinden oder bereits abgeschlossen wurden, die gesetzlichen Befugnisse des BND um aktive operative Handlungsmöglichkeiten zu erweitern (vgl. Vorbemerkung der Fragesteller), und wenn ja, welches Ressort oder welche Stelle innerhalb der Bundesregierung ist federführend mit diesen Überlegungen oder Prüfungen befasst?
In welchem Stadium befinden sich diese Überlegungen derzeit ggf. (z. B. interne Vorprüfung, Ressortabstimmung, Ausarbeitung eines Referentenentwurfs)?
Trifft es nach Kenntnis der Bundesregierung zu, dass der in den Medienberichten dargestellte Entwurfsstand zur Erweiterung der Befugnisse des BND ausgewählten Pressevertretern vorgelegen hat, bevor er den Mitgliedern des Deutschen Bundestages oder den zuständigen parlamentarischen Gremien zugänglich gemacht wurde, und wenn ja, hat die Bundesregierung Kenntnis, warum Inhalte eines solchen Entwurfs zunächst über Medienberichte öffentlich wurden, bevor der Deutsche Bundestag über Existenz, Inhalt und Zielrichtung des Entwurfs unterrichtet wurde?
Hat die Bundesregierung im Zusammenhang mit den laut Presseberichten diskutierten Befugniserweiterungen ggf. eine systematische Evaluation der bestehenden gesetzlichen Befugnisse des BND oder eine vergleichbare Form strukturierter Wirksamkeitsprüfung vorgenommen, wenn ja, wann wurde diese Evaluation durchgeführt, durch wen, zu welchen wesentlichen Ergebnissen ist sie gelangt, und in welcher Form liegen diese Ergebnisse vor (z. B. Bericht, Vermerk, Gutachten), und wenn nein, aus welchen Gründen wurde bislang trotz der Tragweite möglicher Grundrechtseingriffe auf eine solche Evaluation verzichtet?
Hat die Bundesregierung eine dokumentierte Bedarfs- oder Gefahrenanalyse erstellt, aus der sich ergibt, dass die bestehenden gesetzlichen Befugnisse des BND zur Erfüllung seines gesetzlichen Auftrags nicht ausreichen?
Auf welche tatsächlichen oder empirischen Erkenntnisse, über allgemeine sicherheitspolitische Lageeinschätzungen hinaus, stützt sich gegebenenfalls die Annahme, dass zusätzliche operative Befugnisse erforderlich sind?
Hat die Bundesregierung – sofern entsprechende Überlegungen bestehen – eine dokumentierte Bedarfs- oder Gefahrenanalyse erstellt, die sie bei der Einschätzung herangezogen hat, ob und inwieweit zur wirksamen Wahrnehmung der gesetzlichen Aufgaben des BND zusätzliche operative Befugnisse erforderlich oder sachgerecht sein könnten?
Hat die Bundesregierung im Vorfeld ihrer Überlegungen eine eigenständige strukturierte Grundrechtsfolgenabschätzung im Hinblick auf mögliche neue operative Befugnisse des BND vorgenommen?
Wurde dabei (vgl. Frage 8) ausdrücklich die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts berücksichtigt, insbesondere das Urteil vom 20. April 2016 zum BKA-Gesetz (Aktenzeichen 1 BvR 966/09) sowie die Rechtsprechung zur Grundrechtsbindung staatlichen Handelns auch bei Handeln im Ausland?
Durch welche konkreten rechtlichen oder verfahrensmäßigen Vorkehrungen stellt die Bundesregierung sicher, dass bei aktiven operativen Maßnahmen des BND der Schutz unbeteiligter Dritter sowie besonders schutzbedürftiger Personengruppen gewährleistet wird?
Welche parlamentarischen oder unabhängigen Kontrollmechanismen hält die Bundesregierung ggf. bei aktiven operativen Befugnissen des BND für erforderlich, und in welcher Form sollen diese ausgestaltet sein, insbesondere im Hinblick auf eine vorherige Genehmigung sowie eine nachträgliche Kontrolle?
Beabsichtigt die Bundesregierung, etwaige Gesetzentwürfe zu diesem Themenkomplex mit einer Befristung oder Evaluationsklausel zu versehen, und wenn nein, aus welchen Gründen nicht?