Streitkräfteeinsatz zur Terrorabwehr – die Solidaritätsklausel des Artikels 222 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union
der Abgeordneten Florian Toncar, Birgit Homburger, Gisela Piltz, Michael Link (Heilbronn), Markus Löning, Dr. Karl Addicks, Christian Ahrendt, Uwe Barth, Rainer Brüderle, Angelika Brunkhorst, Ernst Burgbacher, Patrick Döring, Mechthild Dyckmans, Jörg van Essen, Horst Friedrich (Bayreuth), Dr. Edmund Peter Geisen, Hans-Michael Goldmann, Miriam Gruß, Dr. Christel Happach-Kasan, Heinz-Peter Haustein, Elke Hoff, Dr. Werner Hoyer, Hellmut Königshaus, Dr. Heinrich L. Kolb, Gudrun Kopp, Heinz Lanfermann, Sibylle Laurischk, Sabine Leutheusser-Schnarrenberger, Patrick Meinhardt, Jan Mücke, Burkhardt Müller-Sönksen, Dirk Niebel, Hans-Joachim Otto (Frankfurt), Detlef Parr, Cornelia Pieper, Jörg Rohde, Frank Schäffler, Marina Schuster, Dr. Max Stadler, Dr. Rainer Stinner, Carl-Ludwig Thiele, Dr. Claudia Winterstein, Dr. Volker Wissing, Hartfrid Wolff (Rems-Murr), Martin Zeil, Dr. Guido Westerwelle und der Fraktion der FDP
Vorbemerkung
Am 13. Dezember 2007 unterzeichneten die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) in der portugiesischen Hauptstadt den Vertrag von Lissabon. Dieser Schritt verleiht dem europäischen Einigungsprozess neuen Schwung und stellt wichtige Weichen für die Reform der EU. Der Vertrag von Lissabon trägt maßgeblich dazu bei, die Strukturen der EU effektiver zu gestalten, und ermöglicht es auch der an Mitgliedstaaten stark gewachsenen Union, künftig handlungsfähig zu bleiben. Die Aufwertung der Rolle des Europäischen Parlaments bewirkt eine deutliche Stärkung der demokratischen Legitimation und Bürgernähe der EU. Im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik ist eine Bündelung der Kompetenzen vorgesehen, die dazu führen wird, dass die außenpolitische Rolle der EU in der Welt sichtbarer wird. Insgesamt beinhaltet der Vertrag von Lissabon eine Vielzahl von Fortschritten, die einen großen Erfolg auf dem Weg zu einem geeinten Europa bedeuten.
Unter den Bestimmungen des Vertrags findet sich jedoch eine Regelung, die den Einsatz von bewaffneten Streitkräften im Innern der Mitgliedstaaten der EU betrifft. Aus historischen Gründen gilt in der Bundesrepublik Deutschland seit ihrer Gründung der Grundsatz der Aufgabentrennung zwischen Polizei und Militär. Diese Trennung hat sich bewährt.
Die durch den Vertrag von Lissabon bewirkten Neuerungen sehen in Artikel 222 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) eine Solidaritätsklausel vor. Sie entstand aus dem politischen Willen, Regelungen zur Verhütung und Bekämpfung der Folgen von Terroranschlägen und Katastrophen natürlichen und menschlichen Ursprungs zu schaffen. Unter dem Eindruck des Terroranschlags von Madrid am 11. März 2004 wurde sie durch eine Erklärung des Europäischen Rates bereits politisch für anwendbar erklärt. Indes sind die genauen Auswirkungen der Solidaritätsklausel für den möglichen Einsatz bewaffneter deutscher und europäischer Streitkräfte in der Bundesrepublik Deutschland unklar. Insbesondere der verfassungsrechtliche Rahmen muss näher beleuchtet werden, um zu präzisieren, wer einen solchen Einsatz anfordern bzw. beenden können soll. Ebenso unklar bleibt bisher die Beteiligung der Parlamente an den zu treffenden Entscheidungen, der Oberbefehl über die eingesetzten militärischen Einheiten, die Einsatzaufgaben, das dabei anzuwendende nationale oder europäische Recht, die zugelassenen militärischen Waffen, der zeitliche und materielle Umfang eines Einsatzes sowie die Kosten und die Haftung für Schäden. Der mögliche Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte in anderen EU-Staaten wirft ebenso entsprechende Fragen auf.
Wir fragen die Bundesregierung:
Fragen42
Was ist nach Auffassung der Bundesregierung unter „alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel“ nach Artikel 222 AEUV zu verstehen, insbesondere welche Einsatzkräfte welcher Sicherheitsbehörden können hiervon erfasst sein?
Welche konkreten militärischen Mittel (Waffen, Kriegswaffen, Sprengkörper, Panzer, Flugzeuge, Seefahrzeuge, logistische Hilfsmittel etc.) bzw. Fähigkeiten der Bundeswehr kommen aus Sicht der Bundesregierung dafür in Frage, gemäß Artikel 222 AEUV der Union bereitgestellt zu werden?
Welche konkreten militärischen Mittel bzw. Fähigkeiten, die der Union von anderen Mitgliedstaaten gemäß Artikel 222 zukünftig bereitgestellt werden, kommen aus Sicht der Bundesregierung für einen Einsatz in der Bundesrepublik Deutschland in Frage?
Begründet Artikel 222 AEUV eine Pflicht zur Bereitstellung bestimmter militärischer Mittel oder zu deren Vorhaltung? Wenn ja, welche Folgen ergeben sich aus der Verletzung dieser Pflicht?
Kann sich eine vertragliche Verpflichtung eines Mitgliedstaates zum Einsatz militärischer Mittel auch aus Artikel 222 Abs. 2 AEUV ergeben?
Ist es nach deutschem Recht zulässig, Fähigkeiten der Bundeswehr zur Erfüllung der sich aus Artikel 222 AEUV ergebenden Pflichten vorzuhalten?
Hat die Bundesregierung der Union oder einzelnen Mitgliedstaaten gegenüber im Rahmen der Verhandlungen zu den Artikeln I-43 und III-329 des Entwurfes eines Verfassungsvertrags bzw. zu Artikel 222 AEUV in Aussicht gestellt, militärische Mittel bzw. Fähigkeiten der Bundeswehr zukünftig bereitzustellen? Wenn ja, über welche Mittel bzw. Fähigkeiten für welche Fälle wurde gesprochen, und in welcher Weise hat sich die Bundesregierung gegenüber wem konkret geäußert?
Ist die Bundesregierung der Auffassung, dass es militärische Mittel oder Fähigkeiten gibt, die von vornherein nicht für eine Bereitstellung an die Union durch die Bundesrepublik Deutschland gemäß Artikel 222 AEUV in Frage kommen? Wenn ja, um welche militärischen Mittel handelt es sich dabei?
Wer entscheidet darüber, welche militärischen Mittel der Bundeswehr gemäß Artikel 222 AEUV bereitgestellt werden?
Ist eine Bereitstellung im Sinne von Artikel 222 AEUV nach Auffassung der Bundesregierung nur nach Eintritt und bis zur Beendigung einer der in Artikel 222 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe a oder b normierten Situationen zulässig? Wenn nein, gibt es nach Auffassung der Bundesregierung eine andere zeitliche Grenze für die Zulässigkeit einer Bereitstellung? Wie begründet die Bundesregierung ihre Auffassung?
Wie definiert die Bundesregierung die folgenden Begriffe: a) terroristische Bedrohung (Artikel 222 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe a erster Spiegelstrich), b) demokratische Institutionen (Artikel 222 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe a zweiter Spiegelstrich), c) Zivilbevölkerung (Artikel 222 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe a zweiter Spiegelstrich), d) etwaiger Terroranschlag (Artikel 222 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe a zweiter Spiegelstrich)?
Erfordert die Anwendung von Artikel 222 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe a erster oder zweiter Spiegelstrich das Vorliegen einer konkreten Gefahr?
Ist dem Wortlaut der Norm entsprechend in den Fällen des Artikels 222 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe a erster oder zweiter Spiegelstrich im Gegensatz zu Artikel 222 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe a dritter Spiegelstrich, Satz 2 Buchstabe b und Abs. 2 das Ersuchen des Mitgliedstaates, in dessen Hoheitsgebiet die Union Maßnahmen trifft, entbehrlich? Kann eine solche Maßnahme sogar gegen den Willen dieses Mitgliedstaates erfolgen? Wie begründet die Bundesregierung ihre Auffassung?
Wer beschließt oder stellt in welchem Verfahren fest, ob und wo eine Situation vorliegt, die einen militärischen Einsatz im Sinne des Artikels 222 AEUV im Hoheitsbereich eines Mitgliedstaates als notwendig erscheinen lässt?
Welche Rolle haben dabei das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente des Entsendelandes bzw. des Landes, in dem der Einsatz erfolgen soll?
Findet das Parlamentsbeteiligungsgesetz auch auf die Bereitstellung deutscher Streitkräfte im Rahmen von Artikel 222 AEUV Anwendung?
Ist eine vorherige Zustimmung des Bundestages zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr im Rahmen von Artikel 222 AEUV nach Auffassung der Bundesregierung auch verfassungsrechtlich geboten?
Welche konkreten Entscheidungen obliegen in einem solchen Falle dem Deutschen Bundestag bzw. dem Bundesrat und den Landesparlamenten betroffener Bundesländer?
Kommt auch beim Einsatz von Streitkräften anderer EU-Mitgliedstaaten auf Grundlage von Artikel 222 AEUV Artikel 87a Abs. 4 des Grundgesetzes (GG) zur Anwendung einschließlich dessen Satz 2? Wie begründet die Bundesregierung ihre Auffassung?
Wie ist die Organisations- und Führungsstruktur bei Einsätzen nach Artikel 222 AEUV aufgebaut? Wie ist dabei das Verhältnis zwischen der Union, den Mittel bereitstellenden Staaten und dem Staat, in dessen Hoheitsgebiet Maßnahmen getroffen werden?
Wer hat im Falle eines operativen Tätigwerdens von Streitkräften anderer EU-Mitgliedstaaten auf deutschem Hoheitsgebiet die Befehls- und Kommandogewalt über diese Kräfte inne? Wie ist die Kommandostruktur insbesondere bei einem Tätigwerden von Unionskräften ohne Ersuchen der Bundesrepublik Deutschland?
Wer hat im Falle eines operativen Tätigwerdens von Streitkräften der Bundeswehr auf dem Hoheitsgebiet anderer EU-Mitgliedstaaten die Befehls- und Kommandogewalt über diese Kräfte inne?
Wäre es der Bundesregierung über den Artikel 87a Abs. 2 GG hinaus, der nach dem Gebot der strikten Texttreue auszulegen ist, nach Artikel 222 AEUV gestattet, militärische Einsätze der Bundeswehr oder der Streitkräfte anderer EU-Mitgliedstaaten im Inland anzufordern, auch wenn die Voraussetzungen der Artikel 24, 35 Abs. 3, des Artikels 87a Abs. 4 und des Artikels 91 GG nicht vorliegen? Falls ja, in welchen Fällen, und wie begründet die Bundesregierung ihre Auffassung?
Beanspruchen Artikel 222 AEUV und der auf dessen Grundlage von Absatz 3 zu fassende Ratsbeschluss nach allgemeinen europarechtlichen Grundsätzen Anwendungsvorrang vor den einen Streitkräfteeinsatz legitimierenden Bestimmungen des Grundgesetzes (Artikel 87a, 91, 35, 24 GG)? Wie begründet die Bundesregierung ihre Auffassung?
Teilt die Bundesregierung die Auffassung des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages im Gutachten WD 3 – 446/07, Artikel 87a Abs. 2 GG enthalte rechtslogisch eine funktionale Sperrwirkung auch für den Einsatz ausländischer Streitkräfte zur Terrorismusbekämpfung auf deutschem Territorium? Wie begründet die Bundesregierung ihre Auffassung?
Ist es für die Bundesregierung vorstellbar, durch eine neue Auslegung des Begriffs des Verteidigungsfalles im Falle terroristischer Gefahren zur Anwendung von Kriegsrecht zu gelangen?
Stützt die Bundesregierung die von Artikel 87a Abs. 2 GG geforderte ausdrückliche Ermächtigung zum Einsatz von deutschen Streitkräften im Ausland im Rahmen von Artikel 222 AEUV auf Artikel 23 Abs. 1 GG, und wie begründet die Bundesregierung ihre Auffassung?
Stützt die Bundesregierung die von Artikel 87a Abs. 2 GG geforderte ausdrückliche Ermächtigung zum Einsatz von deutschen Streitkräften im Ausland im Rahmen von Artikel 222 AEUV (ggf. darüber hinaus auch) auf Artikel 24 Abs. 2 GG, und wie begründet die Bundesregierung ihre Auffassung?
Wird durch Artikel 222 AEUV prinzipiell die Möglichkeit des Einsatzes auch spezifisch militärischer Waffen auf dem Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland geschaffen, welche für die Bundeswehr gemäß BVerfG 1 BvR 357/05 vom 15. Februar 2006 ausgeschlossen ist?
Ist es für die Bundesregierung vorstellbar, für das deutsche Hoheitsgebiet Maßnahmen der Union nach Artikel 222 AEUV zu ersuchen oder zu dulden, die aus verfassungsrechtlichen Gründen von der Bundeswehr nicht durchgeführt werden dürfen? Wie begründet die Bundesregierung ihre Auffassung?
Hat die Bundesregierung eine solche Position auch gegenüber den europäischen Partnern eingenommen? Wenn ja, wann und wo genau?
Was unternimmt die Bundesregierung, um ggf. einen Einsatz der Bundeswehr oder anderer Streitkräfte im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland aufgrund des Artikels 222 AEUV auszuschließen?
Auf welcher Rechtsgrundlage würden im Rahmen von Artikel 222 AEUV in Deutschland eingesetzte Streitkräfte und andere Einsatzkräfte tätig: nach dem Polizeirecht des jeweiligen Bundeslandes, Bundesgesetzen oder europäischem Recht (bitte aufschlüsseln nach Einsatzkräften und hierfür einschlägigen Rechtsgrundlagen)?
Wer sollte ggf. in welchem Verfahren entscheiden?
Könnte ein Ratsbeschluss nach Artikel 222 Abs. 3 AEUV für einen Einsatz von Streitkräften im deutschen Inland Rechtsgrundlagen einführen und die Anwendung von Waffen zulassen, die dem Polizeirecht der Bundesrepublik Deutschland und der betroffenen Bundesländer widersprechen? Falls ja, in welchem Verfahren, und wie begründet die Bundesregierung ihre diesbezügliche Auffassung?
Gelten für die Streitkräfte und Polizeikräfte bzw. andere Einsatzkräfte anderer EU-Mitgliedstaaten bei einem Tätigwerden auf dem Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland die Grundrechte des GG und der besonders strenge Maßstab, den das BVerfG bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer Maßnahme anlegt? Wie begründet die Bundesregierung ihre Auffassung?
Gelten für deutsche Streitkräfte und Polizeikräfte bzw. andere Einsatzkräfte bei einem Tätigwerden auf dem Hoheitsgebiet eines anderen EU-Mitgliedstaates die Grundrechte des GG und der besonders strenge Maßstab, den das BVerfG bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer Maßnahme anlegt? Wie begründet die Bundesregierung ihre Auffassung?
Unterliegen Militäroperationen nach Artikel 222 AEUV auch hinsichtlich der Akte von Streitkräften und Polizeikräften bzw. anderer Einsatzkräfte anderen Mitgliedstaaten der Überprüfung durch die jeweilige innerstaatliche Gerichtsbarkeit bzw. durch europäische Gerichte?
Wer haftet bei rechtswidrigem Handeln von Streitkräften und Polizeikräften bzw. anderen Einsatzkräfte, die von einem anderen EU-Mitgliedstaat bereitgestellt worden sind, auf Schadenersatz?
Wie wird die Bundesregierung sicherstellen, dass bei operativen Tätigkeiten von deutschen Bundeswehr-, Polizei- oder anderen Einsatzkräften auf der Grundlage von Artikel 222 AEUV die betroffenen Soldaten bzw. eingesetzten Personen nicht einem erhöhten Risiko von Strafverfolgung ausgesetzt sind, weil sie Straftatbestände oder rechtfertigende Ermächtigungsgrundlagen bzw. allgemeine Rechtsfertigungsgründe der jeweiligen Rechtsordnung anderer Mitgliedstaaten in ihrer Ausbildung nicht gelernt haben?
Wer trägt die bei einem Einsatz von Streitkräften, Polizeikräften bzw. anderen Einsatzkräften auf fremdem Hoheitsgebiet anfallenden Kosten? Macht es einen Unterschied, ob ein Ersuchen an die Union oder den bereitstellenden Mitgliedstaat vorliegt? Welcher Einzelplan des Bundeshaushalts hätte die EU-Partnern ggf. zu erstattende Aufwendungen zu tragen (bitte aufgeschlüsselt nach Art der eingesetzten Kräfte)?
Sofern die Bundesregierung eine in den Fragen 1 bis 41 angesprochene Frage unter Verweis auf den gemäß Artikel 222 Abs. 3 AEUV zu treffenden Ratsbeschluss nicht oder nicht vollständig beantworten kann: Welche Position wird die Bundesregierung zu diesen Fragen einnehmen, und welche Regelungen eines solchen Beschlusses wäre sie keinesfalls bereit mitzutragen (bitte gesondert nach den einzelnen Fragen aufstellen)?