Komplexe Gewaltenteilung und Verordnungsermächtigungen der Länder

Nach vielen Monaten der COVID-19-Pandemie ist die Diskussion um das Instrument der Rechtsverordnung zunehmend stärker geworden. Die Verordnungsermächtigung, also die Delegation der Legislativgewalt auf die Exekutive, darf auch in Notsituationen nur im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung erfolgen; insbesondere hat der Gesetzgeber stets alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen (Dreier, Rechtsstaat, Föderalismus und Demokratie in der Corona-Pandemie, in: DÖV 2021, S. 229 ff.). Jenseits von akuten Krisensituationen wird die Rechtsverordnung regelmäßig zur Detailregelung genutzt, was auch in ihrer hohen Zahl zum Ausdruck kommt (so wurden in den ersten 60 Jahren des Grundgesetzes (GG) insgesamt 21 416 Rechtsverordnungen gegenüber 6 947 Gesetzen erlassen; Dreier GG/Bauer, 3. Aufl. 2015, GG Artikel 80 Rn. 12–15, Rn. 15). Im Gegensatz zu einem Gesetzgebungsprozess, in dem Parlamentarier Sachverständige zu Anhörungen einladen und der Deutsche Bundestag über den Gesetzentwurf entscheidet, wird eine Rechtsverordnung allein durch die Exekutive erlassen. Die Grenze von Verordnungsermächtigungen wird unter Rechtswissenschaftlern, Politikern und medial diskutiert (https://www.rbb24.de/politik/beitrag/2020/11/verordnungen-kritik-parlament-demokratie-infektionsschutzgesetz.html).

In Artikel 80 Absatz 1 des Grundgesetzes bestimmt Satz 1: „Durch Gesetz können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen.“ Der Deutsche Bundestag definiert danach als Gesetzgeber, in welchem Rahmen er die Exekutive ermächtigt, Detailregelungen zu erlassen. Neben den aktuell häufig diskutierten Verordnungen nach dem Infektionsschutzgesetz (§ 32 des Infektionsschutzgesetzes) wird eine solche Ermächtigung auch in anderen Fachbereichen genutzt und in der Öffentlichkeit häufig als Länderöffnungsklausel diskutiert. Beispiele sind die Reform der Grundsteuer von 2019 (Gesetz zur Reform des Grundsteuer- und Bewertungsrechts vom 26. November 2019, BGBl. I S. 1794; siehe auch: https://www.haufe.de/immobilien/wirtschaft-politik/grundsteuer-reform-nicht-am-ziel-aber-eckpunkte-stehen_84342_483246.html) oder das EEG 2017 (Gesetz zur Einführung von Ausschreibungen für Strom aus erneuerbaren Energien und zu weiteren Änderungen des Rechts der erneuerbaren Energien vom 18. Oktober 2016, BGBl. I 2016 S. 2258; siehe auch https://www.pv-magazin.de/2018/07/09/nach-bayern-und-baden-wuerttemberg-gibt-hessen-zusaetzliche-flaechen-fuer-solarparks-frei/). Hier gibt der Gesetzgeber den Landesregierungen einen Rahmen, innerhalb dessen die Länder entsprechend ihrer regionalen Besonderheiten agieren können. Medienberichten zufolge haben bis 2020 fünf der 16 Bundesländer von der Länderöffnungsklausel des EEG 2017 Gebrauch gemacht (https://www.pv-magazine.de/2020/05/13/bayern-will-200-pv-freiflaechenanlagen-in-benachteiligten-gebieten-jaehrlich-zulassen/). Ähnlich wie im Beispiel des EEG 2017 kann auch bei den weiteren Verordnungsermächtigungen nach Ansicht der Fragesteller davon ausgegangen werden, dass dies nicht alle Bundesländer gleichermaßen nutzen.

Zudem eröffnet Artikel 80 Absatz 4 des Grundgesetzes den Ländern die Möglichkeit, eine Regelung statt durch Rechtsverordnung durch Landesgesetz, d. h. durch die Landtage, vornehmen zu lassen. Dies eröffnet nach Ansicht der Fragesteller gerade auch im Hinblick auf die Grundrechtseingriffe in Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie, eine interessante Möglichkeit zur Erhöhung der parlamentarischen Legitimation (Klafki, Mehr Parlament wagen? Die Entdeckung des Artikel 80 IV GG in der Corona-Pandemie, NVwZ 2020, 1718 ff.). Aus diesen Gründen möchten die Fragesteller zu diesem Sachverhalt die Kenntnis der Bundesregierung erfragen.

Wir fragen die Bundesregierung: